基层立法联系点接地气聚民智

    2015年7月，为贯彻落实党的十八届四中全会提出的“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”要求，全国人大常委会法工委确定了第一批基层立法联系点试点单位——湖北省襄阳市人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、甘肃省定西市临洮县人大常委会、上海市长宁区虹桥街道办事处。与此同时，各省、市级人大常委会相继开展试点，基层立法联系点作为推动科学民主决策的创新形式，来到广大基层群众的身边。

    11月2日，习近平总书记在虹桥街道古北市民中心考察时强调，这里是全国人大常委会建立的基层立法联系点，立足社区实际，认真扎实开展工作，做了很多接地气、聚民智的有益探索。

    基层立法联系点如何接地气、聚民智？透过这一形式，我们能得出哪些中国式民主的智慧？观之基层立法联系点的上海实践，答案已蕴含其中。

立法，从倾听原汁原味的基层声音开始

    11月27日上午10点，在虹桥街道办事处，一场不寻常的意见征询会正在召开——一边是来自虹桥街道下辖学校、社区、社会教育机构、司法机构的代表们，一边是全国人大常委会法工委的工作人员，他们将围绕未成年人保护法修订草案和预防未成年人犯罪法修订草案，进行充分的意见交流。

    “校园霸凌的现象时有发生，牵动着所有人的心。但作为学校管理者，我们时常难以界定孩子间的矛盾冲突到底是没有恶意的玩笑，还是蓄意的霸凌。希望在法条上予以明确。”

    “我看到法条中，未成年人提请国家监护涉及民政部门、人民法院、人民检察院等多个主体，其中每个主体应当分别行使怎样的职能，应当在表述上进一步明确。”

    全国人大常委会法工委社会法室主任郭林茂在总结时表示，倾听最基层的声音为立法工作开拓了思路，会后将根据实际情况，把有价值的建议转换为专业的法律条文表达。

    自2015年被全国人大常委会法工委批复为基层立法联系点以来，虹桥街道扎实推进立法建议征询工作，截至2019年10月，已累计听取30部法律草案意见，上报建议509条，其中25条已经被采纳。

    在虹桥街道虹储小区当了近30年居委会主任的全国人大代表朱国萍颇为感慨：“立法，在很多人眼中是一件‘高大上’的事情，基层立法联系点的建立，让立法工作走进寻常百姓家。”

    “我们的任务，就是搜集来自最基层的、原汁原味的声音。”虹桥街道党工委书记、人大工委主任胡煜昂说。

    2016年7月，首批被确认的10家上海市人大常委会基层立法联系点启动运行，现已累计提交立法建议近2000条，参与全国性法律、地方性法规制定和修改工作以及年度立法计划编制等30多项。

    4年来，全国人大常委会率先垂范，各省、市级人大常委会积极跟进，更多的联系点作为基层群众参与立法的“直通车”和开门立法的“最前线”，将听取民意的触角延伸到更广阔的基层。

决策，从践行充分的民主开始

    怎样通过一处小小的基层立法联系点，展现出全过程民主的要义？在胡煜昂看来，基层立法联系点的职责不仅仅是民意的“中转站”，更重要的是在事前广泛动员、深入普及相关法律，事中搭起平台、让基层意见充分汇集，事后及时反馈、形成民主决策全链条、全流程的闭环。

    在多年的探索中，虹桥街道基层立法联系点逐渐形成一套“一二三四”工作法：坚持提前一周给信息员联络员送上法律草案和情况说明，召开居民群众和业务相关人员两种类型座谈会，以书面、走访调研及座谈会三种形式征集意见，每部法律草案至少召开四场座谈会听取意见。在此基础上，及时跟进建议的采纳情况并向群众反馈宣传。

    “我们特别注重把群众性和专业性结合起来。例如邀请专家顾问解读法律条文，把‘法言法语’转换为群众语言，帮助普通群众更好地理解，从而提出有价值的建议。”胡煜昂说，立法点现已建立起“一体两翼”工作架构：在16个居民区和50家区域单位分设基层立法信息采集点，形成以280名信息员为主体，10家顾问单位和8家专业人才库为“两翼”的基本模式。

    上海康明律师事务所副主任吴新慧是第一批信息员，也是专业人才库成员。她既是立法建议收集者，也是立法“解说员”：“在意见征询时，居民谈的是活生生的案例，侧重的是法律能否解决现实问题的实用性，专业人士更爱‘抠法条’，侧重的是文本表达的精准性和条文规定的可实施性。两方的意见要相互沟通，相辅相成，最终提升立法建议的科学性。”

    参与过多场意见征询会的长宁区法院法官助理周嘉禾认为，作为专业人士，他们不仅是立法知识的普及者，而且更是法律温度的传播者。“基层法官在办案过程中发现法律规定上的缺位、模糊、冲突等问题可以通过联系点这一‘立法直通车’向上传达，这是真真切切地将司法建议转化成立法建议，也是对百姓焦点、社会堵点、立法重点的一种回应。”

法治，从广泛凝聚起共识开始

    虹桥街道古北市民中心有幅特别的漫画：一道绚丽的“彩虹桥”悬挂天空，这一头是虹桥街道，那一头是全国人大，一只白鸽把信儿从这头捎到了那头。据虹桥街道人大工委专职干部龚莉介绍，不少社区居民在这幅画前拍照留念，因为这是他们对基层立法联系点作用的直观感受。

    荣华居民区党总支书记盛弘说，“家门口立法”实实在在改变了大家的法律观，“潜移默化中，居民的法治意识增强了。生活垃圾怎么分，老房子如何装电梯，宠物如何养……面对社区生活中的一系列难题，居民们尝试通过制定小区公约来解决问题，大家懂得制定关键条款，学会了逐条征求各方意见，以谋求最大公约数”。

    社区居民从不关心法、不懂法，到主动问法，是家住虹桥街道的退休法官严敏祥看到的最大变化：“我去街道作法律咨询时，很多居民都会问主动询问最新的立法动向。法律一旦公布，我会第一时间告诉他们。”

    荣华居委会主任张忠良参与了多部法律草案的意见征询，在他看来，建立基层立法联系点的最大意义，在于塑造了整个社区的法治意识：“参与立法意见征询，其实是给居民们上了一堂真真切切的普法课。每个‘上课’的居民让法治意识接续传递，推动整个街道知法、尊法、守法。”

    参与立法，在普通百姓中凝聚起民主法治的共识，也在法律从业者中激发出法治情怀。虹桥街道基层立法联系点信息员、上海市第一中级人民法院审判长李兴犹记得3年前第一次参加民法总则草案立法意见征询会时，不同群体观点的交锋持续了整个下午。事非经过不知难，他深深感受到，要将民生诉求联通立法理性、司法经验融入立法智慧，是多么不容易的一件事。

    “基层立法联系点是民意的桥梁，也是法律从业者的课堂。相信每一个参加立法讨论的人，都能够重新认识法律的深邃与崇高，并在推动法律草案进一步完善的过程中激发出为国为民的情怀。”李兴说。

    江宁路街道基层立法联系点，是上海市人大常委会唯一设在街道的联系点。在江宁路街道党工委副书记可晓林看来，基层立法联系点在实践科学立法、民主立法的过程中，其溢出效应也在为街道很多工作赋能。例如借上海市《生活垃圾管理条例》草案征求意见的契机，垃圾分类的观念在街道居民间广泛普及，大大助力了江宁路街道率先启动、率先建设垃圾分类示范镇。

    “立法联系点的工作提升了居民法治素养，增强了街道法治文化建设，这如同为其他治理手段涂上了一层‘润滑剂’，让基层治理更加润物无声。”可晓林说。

    党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署。上海市人大常委会法工委主任丁伟表示，3年来，上海各联系点在立法意见征集的基础上，探索了以联系点工作为契机，通过立法意见征集，收集群众呼声，了解群众意愿，把联系点打造成倾听民声、反映民意的载体。这不仅给地方立法工作带来了高质量的意见建议，还有力地推进了城市治理体系和治理能力现代化。

    “目标是让群众参与到法律法规的制定过程中，从而调动群众参与社会治理的积极性，并把联系点作为加强法治宣传、提升公众法治意识和法律素质的窗口。”丁伟说。

    （本报记者 李丹阳）