更高质量一体化：长三角开始“加速跑”

    【智库答问·从《规划纲要》看长三角（上篇）】  

编者按

    日前，备受期待的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）印发。“全国发展强劲活跃增长极”“全国高质量发展样板区”“新时代改革开放新高地”……透过《规划纲要》的字里行间，长三角一体化发展的面貌更加清晰。

    长三角开始在“更高起点上推动更高质量一体化发展”。下一步，三省一市如何联动，还将面临哪些难啃的硬骨头，如何通过深入推进区域一体化推动高质量发展、通过高质量发展促进更深层次一体化？光明智库邀请专家深入解析。

    本期嘉宾：  

    复旦大学产业与区域经济研究中心主任 范剑勇

    南京大学教授、长江产业经济研究院院长 刘志彪

    浙江大学区域协调发展研究中心副主任 董雪兵

    中国科学技术大学管理学院教授 刘志迎

一体化合作由来已久，内涵不断丰富

    光明智库：“星期日工程师”“包邮区”“都市圈”“一体化发展示范区”……不同时期的不同热词，勾勒出长三角一体化的发展轨迹。正如《规划纲要》中所说：改革开放特别是党的十八大以来，长三角已经具备了“更高起点上推动更高质量一体化发展的良好条件，也面临新的机遇和挑战”。简单回顾，长三角一体化走过了怎样的历史进程，取得了哪些重要经验？

    董雪兵：长三角地区经济发达、地域相近、人缘相亲、文化相通，一体化发展的呼声和行动由来已久。1982年12月，国务院决定设立的上海（长江三角洲）经济区，是长三角合作的最早雏形。党的十八大以来，长三角一体化取得明显成效，具备了坚实的基础。从雏形到成型，再上升为国家战略，长三角一体化的内涵不断丰富，这为推动区域一体化和协调发展提供了宝贵经验。首先，形式从最初的“借船出海”到现在的借智引智，长三角区域合作由地理上的联结逐步转向科创与产业层面的融合。其次，内容从最初的经济要素一体化发展为现在的全方位一体化。随着经济社会发展，长三角越来越重视社会保障和公共服务的一体化，致力于发展成果共享。最后，范围从最初的上海及其周边少数城市到现在覆盖27个城市。随着范围不断扩大，长三角更加注重发挥先发地区的带动作用，辐射带动其他地区发展。

    刘志彪：长期以来，区域市场的分割使长三角难以充分发挥超级大规模市场的优势作用，企业难以在统一大市场格局中实现规模经济，降低了资源配置效率。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年5月，中共中央政治局会议审议《规划纲要》，提出推动长三角一体化发展，对引领全国高质量发展、建设现代化经济体系意义重大。这些实践意味着国家充分肯定了长三角过去在一体化发展方面所作的努力，意味着区域高质量发展进入战略实施和推动阶段，也意味着中国将在区域一体化基础上建设统一、竞争、开放、有序的强大国内市场。

担起新使命，探索高质量发展路径

    光明智库：一个时代有一个时代的样板和标志，长三角承载的使命之一就是打造“全国高质量发展样板区”。在您看来，率先实现质量变革需要怎样的政策保障和实际举措？

    董雪兵：长三角地区是我国最有条件率先实现高质量发展的区域之一。《规划纲要》明确要求长三角地区率先实现质量变革、效率变革和动力变革，通过深入推进区域一体化推动高质量发展、通过高质量发展促进更深层次一体化，在全国发展版图上不断增添高质量发展板块。

    就目前而言，首先需要完善顶层架构，加强规划对接，调整现有功能布局，推进分工协作、突出优势互补，确定以长三角为整体的行动计划和重大项目。其次，进一步消除市场壁垒，营造一流的营商环境，促进长三角地区内要素的自由流动。再次，推动长三角民生资源合理配置与共享，深化教育、医疗改革，让长三角人拥有更多幸福感与获得感。

    刘志彪：强化制度供给能力很重要，尤其是与对内开放、市场竞争有关的制度创新能力。例如，没有一个强大的国内市场作为支撑，仍然以利用别人的市场出口为导向，创新经济就很难持续下去，因为出口订单做的是其他国家研发好的技术、设计好的图纸，会导致自主技术和自主品牌严重匮乏。

    要从根本上实现共同发展、协调发展和协同发展，还需要三省一市在中央指导下，建立一个具有实施竞争政策功能的新机构。这个机构可以由长三角各地的法院通过特定形式形成合作，作为执行机构。竞争政策是保证统一市场顺利运行的最根本规则，也是市场一体化的基础性制度。

将愿景化为现实，打破行政壁垒是重要挑战

    光明智库：到2025年，轨道上的长三角基本建成；5G网络覆盖率达到80%；行政壁垒逐步消除……这是令人期待的图景。对照不同领域的一体化发展目标，当前我们需要克服哪些障碍，具体该怎么做？

    刘志彪：从产业部门的角度看，长三角基础设施一体化，是相对容易实现的领域。而产业一体化，尤其是市场竞争性很强的产业领域，实现一体化的难度较大，只能实现开放的充分竞争，以竞争一体化达到资源配置最优的目标。从再生产过程和环节看，公共品的生产领域相对容易实现一体化发展，民生消费领域，尤其是与户籍福利挂钩的教育、医疗等的一体化比较难以实现突破，因为后者直接涉及本地居民个人利益。

    长三角一体化发展，说到底应该是这样的过程：在三省一市经济区域中，在各个行政边界清晰的地区政府之间，不断消除阻碍资源和要素流动的体制机制障碍，实现市场竞相开放和充分竞争。《规划纲要》强调，坚决破除制约一体化发展的行政壁垒和体制机制障碍，建立统一规范的制度体系，形成要素自由流动的统一开放市场。为此，我建议各地方政府运用竞争政策对照地方法规和措施，主动破除与形成统一市场不相符合的制度障碍，这是眼前亟须做的事情。

    董雪兵：目前，长三角一体化发展已经取得了明显进展，但同时也存在一些突出障碍。第一，长三角具备较好的科技与人才基础，但区域内研发投入与人才分布的空间差异较大。第二，市场分割仍然存在，优势产业重合度高。第三，生态环境较为脆弱，环境质量有待提高。第四，公共服务差距较大，共享体制尚待完善。这些都是一体化发展面临的挑战，有的亟须解决，有的要循序渐进，建议率先在长三角生态绿色一体化发展示范区内探索相关经验。

    刘志迎：长三角各省市因为地域相连、文化相通，本来就有一体化的基因，之所以还要作为国家战略大力度推进一体化建设，其一是因为各省市的地方性行政规定制约了商品和要素市场的一体化，其二是因为经济发展水平差异导致公共产品供给数量和水平无法等高对接，在一定程度上会阻碍一体化发展。令人欣喜的是，近年来长三角区域一体化建设的路径不断清晰，取得了很多成效。例如，在产业对接方面，依靠政府组织推动，苏南对苏北、浙东对浙西、皖南对皖北的支持更加有力。

    相信未来，一体化发展的空间会更加广阔。当然，这需要三省一市主动打破行政壁垒，让市场在资源配置中发挥决定性作用。同时值得注意的是，市场会有“马太效应”，从而引发“循环累积效应”，即发达的地方越发达，落后的地方越落后，这样的市场信号偏差，会导致发展偏离一体化的初衷。建议将改革重点放在公共产品供给的一体化上，如教育一体化、医疗一体化。

    范剑勇：在长三角内部，产业集聚使得上下游产业链丰富，专业化分工细致。在此形势下，区域内部的产业互联网建设应当会有良好前景。具体而言，就是要打破长三角内部各城市之间的行政壁垒，通过产业互联网这一通道推动要素在区域内部找到最佳去处，实现最优的配置效率，进而提高全社会的福利水平。我认为，这是长三角一体化在生产端所产生的实实在在的益处，也是今后长三角一体化应着力推动的一大方向。

用制度和科技创新引领发展提速

    光明智库：创新对长三角更高质量一体化而言意义重大。“促进创新链与产业链深度融合，以科创中心建设为引领……”《规划纲要》为营造良好创新环境指明了行动方向。请问，“科创+产业”这条路如何走宽走实？正在建设中的G60科创走廊将发挥什么作用？

    董雪兵：推动“科创+产业”，需要进一步优化创新产业链布局，立足长三角科技、人才与产业的空间分布格局，推动创新要素在区域内共享，打造具有世界影响力的创新策源地和高端制造业集群。同时，要注重制度创新，进一步深化审批制度改革，为企业和人才提供优质服务。G60科创走廊要服务好国家战略，充分发挥自身在科技、产业上的优势，打造具有国际竞争力的高端制造业。

    刘志彪：在整个长三角资源配置的现有格局中，G60科创走廊目前已是生态环境的标杆，具有很大的科技创新潜力。从空间上看，长三角地区的沪宁合产业和科技创新带有很大的科技创新优势，这个地带拥有上海、南京、合肥三个节点城市，云集了很多科技研发机构和高校；苏州、无锡、常州等城市则构成了沿海地区产业创新能力最强的地区之一。这个地带的其他地区，尤其是苏北和安徽拥有大量适合科技产业融合开发的土地和人力资源。因此，建设好G60科创走廊，需要高度重视对沪宁合产业和科技创新带的运用。

    范剑勇：当前我国制造业整体面临着转型升级压力。基于此，我认为制度创新和科技创新应当成为长三角一体化发展的重要抓手。在长三角，尤其是长三角生态绿色一体化发展示范区内，所有的制度试验、制度创新是系统集成的。别的地区没有尝试过的，在示范区内可以试验；别的地区已经试验过的，在示范区内也可以采用。而在科技创新方面，我认为应在全球创新网络的背景下做文章。我们要意识到：在“互联网+”时代，数字资产已成为重要的生产资料。企业基于这类资产可以获取重要的市场信息，由此催生出以销定产的新生产方式。从产品的研发生产来看，随着信息技术的发展，新产品研发是由全球各地的人才以互联网技术为基础、通过协同创新来完成的。长三角应加快融入全球创新网络。

    刘志迎：在科技创新方面，要发挥好上海的龙头作用。上海要切实牵引并推进三省一市科技创新的协调发展。其中很重要的一点，就是强化三省一市在基础科学研究方面的合作，围绕国家重大需求合作攻关。

    驱动经济发展的因素大致可分为三类：要素驱动、效率驱动和创新驱动。目前江浙地区的关注重点在创新驱动上，为此应当着力解决技术提升问题，而不是一味地扩张制造业规模。而安徽的发展目前还处在效率驱动阶段。安徽虽然全域正式进入长三角，但是发展水平、发展基础等与沪苏浙有很大差距。立足创新优势，打造科技创新策源地，这是《规划纲要》对安徽的定位，也是安徽可以有所作为的主战场。

    （学术支持单位：南京大学长江产业经济研究院 项目团队：光明日报全媒体记者 李婷、王斯敏、蒋新军、张梦泽）