国土空间“三条红线”怎样划

    生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，被视为我国调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的三条红线。部分尚在划定中的它们将共同构成国土空间开发的“底线”，影响每一寸土地的命运。

    近日，中办、国办联合印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《意见》），进一步明确了“三条线”划定的基本原则、具体要求和管制规则，为全国统筹划定三条控制线提供了政策依据。“三条红线”目前划定进展如何，在“多规合一”的背景下未来又将如何展开统筹划定？日前，自然资源部有关负责人进行了解读。

进度：农田已划定，生态保护红线尚在方案中

    党的十八届三中全会召开后，国土空间“三条红线”的划定被提上日程。国家机构改革前，发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、原农业部和住房与城乡建设部等有关部门分别承担了推进三条控制线划定的工作，目前取得了阶段性成果。

    “全国划定了永久基本农田15.5亿亩，已完成上图入库、落地到户；城镇开发边界方面，北京等14个城市的开发边界划定已完成，其他部分城市形成了初步成果。”自然资源部国土空间规划局局长刘国洪介绍。然而，生态保护红线仍停留在方案阶段，尚未真正落地，截至目前，京津冀、长江经济带11省市和宁夏回族自治区共15省（区、市）生态保护红线划定方案已经国务院批准。

    究其原因，自然资源部国土空间规划局副局长孙雪东基于评估给出了分析：一是规则不明导致的矛盾冲突问题，由于过去国家层面未出台生态保护红线管理办法，未明确红线内可开展的人为活动，导致各方对红线划定和后续管理的理解落实存在分歧；二是延续了原来有的自然保护地存在的范围不准、边界不清、交叉重叠等问题；三是底数底图不一致，原来在红线划定过程中，需对不同底数底图的规划进行衔接，影响了生态保护红线的科学性和合理性，出现了生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界之间的冲突。此外，三条控制线划定与交通、水利、能源、旅游等规划衔接不够，存在空间冲突，也导致部分基础设施建设落地存在困难。

    “因此，解决三条控制线之间的矛盾冲突正是本次《意见》出台的重要初衷。”孙雪东说。

原则：坚持生态优先、保护优先

    国家机构改革后，新组建的自然资源部承担了“多规合一”、建立空间规划体系并监督实施的职责，原来分散在相关部门的三条控制线划定管理职责，也由自然资源部统一履行。

    统一的国土空间规划管理，成为解决“三条红线”目前存在的矛盾冲突、推进划定的契机。刘国洪介绍，《意见》明确，三条控制线出现矛盾时，采取以下处理规则：一是强化底线约束，体现保护优先。生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，坚持应保尽保、应划尽划，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。

    以上三个优先级的确立，成为“三条红线”划定的基本原则。“这是自然资源部落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度的重要举措。”刘国洪说。

    同时，《意见》也给出了此前生态保护红线划定的调整纠错空间：目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

目标：到2020年年底完成“三条红线”划定落地

    随着未来“三条红线”划定矛盾冲突的逐步化解，三条控制线的划定工作将加速推进。“我们将做到三条控制线不交叉不重叠不冲突。”刘国洪说。

    根据《意见》，到2020年年底，自然资源部将完成三条控制线划定和落地，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。

    为此，自然资源部已开展了全国第三次国土调查，对所有国土空间的情况进行了系统“摸底”，为三条控制线的划定奠定了基础。同时，全国统一、多规合一的国土空间规划体系正在建立，他们将依照健全统一的国土空间基础信息平台统筹划定落实三条控制线，最终形成一张底图。

    一分部署，九分落实。《意见》强调，为推进“三条红线”划定工作，三条控制线划定和管控情况将作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。刘国洪透露，接下来的一年时间里，自然资源部和生态环境部将根据工作进展情况，组织开展三条控制线督察和监管，并将结果移交有关部门，作为地方领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。

    “地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，各地将结合国土空间规划编制工作，有序推进三条控制线落地，根据地方实际制定管控细则，完善工作机制，更好发挥三条控制线对调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化的管控作用。”刘国洪说。

    （本报记者 杨舒）