多措并举
聚焦深度贫困地区脱贫攻坚

    【学术笔谈】

    经过70年的接续奋斗，特别是党的十八大以来的脱贫攻坚，我国实现了人类有史以来规模最大、持续时间最长、惠及人口最多的减贫进程，取得了重大历史性成就，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。2016年至2018年，全国832个国家级贫困县脱贫摘帽比例超过50%，贫困村整村脱贫退出率80%以上。其中2018年全年283个贫困县脱贫摘帽，2019年预计将有300个贫困县脱贫，剩余不足100个国家贫困县将在2020年全部完成脱贫摘帽。

    从贫困户脱贫、到贫困村脱贫、再到贫困县脱贫，精准脱贫战略显著改善了我国区域与城乡发展的不均衡。同时也必须看到，脱贫攻坚“最后一公里”任务依然严峻。虽然到2018年底剩余的农村绝对贫困人口只有1600多万，但他们主要分布在300多个深度贫困县、1800多个深度贫困乡和3万多个深度贫困村，推进区域与城乡发展极度不均衡的深度贫困地区脱贫攻坚，成为目前我国精准脱贫的主要任务。

深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚

    习近平总书记指出：“脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。我们务必深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚。”只有全面了解深度贫困地区贫困的主要特征，才能真正理解为什么“深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚”，才能明白深度贫困地区脱贫攻坚的难点之所在。目前来看，我国深度贫困地区的贫困主要呈现出以下特征：

    绝对贫困人口的分布与我国区域发展的不平衡呈现高度相关性。当前我国1600多万的深度贫困人口主要分布在中西部地区。截至2018年，我国人均GDP超过8800美元，东部地区的人均GDP已经超过12000美元，相比之下西部多数深度贫困地区的人均GDP仍不足2000美元，东西部区域发展差距巨大。绝大多数深度贫困地区生存条件恶劣、偏远落后，仍处于低水平贫困的状态。而且，深度贫困地区往往处于全国重要生态功能区，生态保护同经济发展的矛盾比较突出，还有一些地方处在地质灾害频发地带，“十年一大灾、五年一中灾、年年有小灾”，实现脱贫和巩固脱贫成果都存在很大不确定性。

    深度贫困地区脱贫目标叠加任务艰巨。深度贫困地区通常集革命老区、民族地区、边疆地区于一体，自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等问题交织在一起，加大了脱贫攻坚的复杂性和难度。当前我国334个深度贫困县中有135个贫困县位于西藏、四省藏区、新疆南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州（简称“三区三州”）深度贫困地区。这些深度贫困地区大部分处于边疆地区、民族地区，贫困持续的时间长，贫困的程度深，致贫因素复杂，贫困人口大都存在语言不通等问题。未来一年这些深度贫困地区完成脱贫攻坚，不仅要彻底摆脱个体贫困、村落贫困、县域贫困，而且还要摘掉区域性整体贫困的帽子。

    深度贫困地区基础设施欠账较多，基本公共服务缺口较大。深度贫困地区生存条件比较恶劣，自然灾害多发，地理位置偏远，地广人稀，资源贫乏。西南缺土，西北缺水，青藏高原缺积温。这些地方的建设成本高，施工难度大，要实现基础设施和基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平难度很大。目前我国深度贫困地区由于历史、区位、生态等方面的原因，村庄散落、居住分散，水、路、电、网等基础设施投入长期以来相对滞后，脱贫的硬件基础相对薄弱。在教育、医疗、养老、就业等农村基本公共服务方面的缺口也比较大，特别是由于地方财力有限，针对“老、病、残”等特殊贫困群体的托养、护理、康复、特教等方面的服务供给相对不足。

    “特殊”贫困群体在深度贫困地区比重相对较高。深度贫困地区贫困人口占比高、贫困发生率高，人均可支配收入低，低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。贫困人口主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众。根据绝对贫困人口建档立卡数据，其中因“病”致贫、因“残”致贫、因“老”致贫的比重分别占到贫困户总数的40%、14%和16%，深度贫困家庭中“半”劳动力、“弱”劳动力、家庭“捆绑”劳动力、“无”劳动能力的问题较为突出。无论是对于开发式扶贫还是对于保障型脱贫，“老、病、残”等特殊贫困人口的比重大，都在客观上增加了脱贫攻坚的难度。

集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚

    2018年2月，习近平总书记在四川凉山州考察时指出，全面建成小康社会最艰巨繁重的任务在贫困地区，特别是在深度贫困地区，无论这块硬骨头有多硬都必须啃下，无论这场攻坚战有多难打都必须打赢。2018年8月颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求，聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，突出问题导向，优化政策供给，确保到2020年贫困地区和贫困群众同全国一道进入全面小康社会，为实施乡村振兴战略打好基础。

    脱贫攻坚贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。开对“药方子”，才能拔掉“穷根子”。根据中央的统一部署，未来一年深度贫困地区实现脱贫，既要靶心不移，又要多措并举，既要一个都不掉队，又要遵从深度贫困地区脱贫的内在规律，实施精准扶贫精准脱贫的基本方略，以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，注重扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，坚持因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，做到对症下药、靶向治疗，着力改善深度贫困地区发展条件，解决深度贫困地区群众特殊困难，加大深度贫困地区政策倾斜力度。

    继续强化对深度贫困地区扶贫资金的投入。从2012年至2016年，中央扶贫专项资金投入年均增长19.22%，年均扶贫资金投入550亿元。2017年至2019年，虽然国内经济面临下行压力，但中央财政扶贫资金投入依然保持高位，3年累计投入超过2800亿元。2017年底印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》明确指出，新增脱贫攻坚资金、新增脱贫攻坚项目、新增脱贫攻坚举措主要用于深度贫困地区。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》再次强调，中央财政进一步增加对深度贫困地区专项扶贫资金、教育医疗保障等转移支付，加大重点生态功能区转移支付等对深度贫困地区的倾斜力度。

    我国深度贫困地区脱贫攻坚与国外小规模的救济式扶贫不同，深度贫困地区持续大量的易地扶贫搬迁、基础设施与基本公共服务建设需求，需要大量的财政转移支付。强化深度贫困地区扶贫资金的投入，从宏观层面讲是发挥了中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势，从微观层面看则有助于通过持续改善贫困地区的基础设施、持续降低物流及交易成本，加速深度贫困地区资源变资产、资产变资本的市场化进程。

    坚持构建大扶贫格局。党的十九大报告提出要坚持大扶贫格局，这对深度贫困地区脱贫至关重要，当下深度贫困地区脱贫尤其需要构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合互为补充的大扶贫格局，通过多种形式，积极引导社会力量广泛参与深度贫困地区脱贫攻坚，帮助深度贫困群众解决生产生活困难。

    应加大东西部扶贫协作的力度，加大东部地区和中央单位对深度贫困地区的帮扶支持，强化帮扶责任。高度重视企业家在深度贫困地区脱贫中的市场引领作用，通过税收等优惠政策引导符合国家战略需求的各类企业、各类商业模式融入深度贫困地区脱贫攻坚，参与深度贫困地区特色产业培育、就业培训、品牌打造和电商营销、模式推广。积极发挥金融扶贫的杠杆功能，在深度贫困地区强化相关的政策支持。此外，积极借鉴国际减贫经验，开展国际减贫合作与经验分享。

    统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴。脱贫攻坚期内，贫困地区乡村振兴主要任务是脱贫攻坚。乡村振兴相关支持政策要优先向贫困地区倾斜，补齐基础设施和基本公共服务短板，以乡村振兴巩固脱贫成果。

    当前，乡村振兴已经成为贫困地区实现脱贫的重要抓手。推进乡村振兴战略，不仅有助于深度贫困地区传统农业与二、三产业融合发展，而且有助于推进传统农业自身的工业化及产业链延伸进程，能高效就地解决深度贫困地区家庭“半”劳动力、“弱”劳动力、家庭“捆绑”劳动力的就业需求，大大降低劳动力移动成本。即便是深度贫困地区的生态补偿脱贫，也可以通过乡村振兴从单纯依靠财政转移，逐步过渡到依靠市场机制开发特色资源的长效脱贫之路。依托当地生态与人文资源，在深度贫困地区发展电商、民宿、餐饮、养老、文创等产业，以乡村振兴为平台实现脱贫攻坚与乡村可持续发展，同时适时推进城镇化进程，最终实现城乡融合与区域协调发展的目标。

    加大产业扶贫力度。习近平总书记指出：“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”产业扶贫，特别是资产收益扶贫模式，仍然是打赢脱贫攻坚战的重要手段。对于深度贫困地区相当比重的“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口，除了保障兜底，发展和壮大农村集体经济的作用也极为重要。积极推动贫困地区农村资源变资产、资金变股金、农民变股东改革，制定实施贫困地区集体经济薄弱村发展提升计划，通过盘活集体资源、入股或参股、量化资产收益等渠道增加集体经济收入。

    深度贫困地区在资源变资产、资产变资本的市场化进程中，农村集体经济不仅不能缺位，而且需要做大做强，获得福利外溢效应，形成国家有支持、集体有保障、个人有信心的长效脱贫路径。为此，深度贫困地区一方面应重视培养致富能人、农村企业家，重视乡村“能人”在整合社会资本、壮大集体经济、领头脱贫脱困中发挥的作用；另一方面应通过企业组织模式创新等途径壮大集体经济组织。

    激发贫困人口内生动力。推进深度贫困地区实现脱贫攻坚，不能长期依赖资源转移的形式。这种政府扶持越多，对接受者的劳动激励就越弱，社会的道德风险与福利损失就越大。无论是初次分配还是二次分配，都要通过建立以“能力”为基础的激励相容的转移机制，激发深度贫困地区贫困人口的内生发展动力。一是加强人力资源开发，通过提高深度贫困地区劳动力素质的总体水平，激发劳动者脱贫实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的动力转化，通过加强技能培训特别是残疾人技能培训，从给钱给物转变为给技术、给就业门路，切实依靠劳动者自身的积极性主动性实现脱贫；二是提高农村养老互助、养老托管、医疗救助等公共服务的供给水平，帮助和引导深度贫困地区各种形态的潜在劳动力资源实现当地就业或外出务工；三是加快农村要素流转与产业组织创新，帮助贫困地区的农户实现通过家庭经营与土地流转拿“租金”、通过务工就业拿“薪金”、通过资金参股拿“分红”的多层收益机制。

    即便2020年我国彻底消灭了绝对贫困，社会主义初级阶段仍然还会存在相对贫困状况，依靠贫困者个体及贫困家庭的内生动力实现脱贫，始终是贫困人口彻底跳出个人贫困、家庭贫困与代际贫困的关键。

    （作者：程世勇，系首都师范大学管理学院副教授）