高空抛物要治，社区治理失序更要治

    【智库答问】

写在前面

    近期，高空抛物危害人身安全的事件频发，引发公众热烈讨论。与此类似，乱停车辆、不文明养狗、乱扔垃圾等现象成为影响城市文明的阴影。此类事件背后隐含着深层原因——

    在城镇化加速推进、熟人社会被陌生人社会迅速替代的转型进程中，相当一部分民众的心态未能随之提升重塑。由于“互不相识”便觉得“无损颜面”，传统乡土社会、邻里关系中的自我规制、耻感约束逐渐丧失，公民自治的内心动力大幅弱化。由于缺乏对日常失德失范行为的标准界定、有效监控、规章惩戒，社区治理法治化、科学化、精细化水平难以提升。

    社区是市民生活的物理空间，也是城市治理的基本单元和国家治理体系的基础。党的十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。光明智库特邀专家与您共同探讨，如何形成共建共治共享的社会治理新格局？

    本期嘉宾

    南京师范大学中国法治现代化研究院院长、法学院教授   公丕祥

    北京师范大学社会管理研究院/社会学院教授   张汝立

    北京市西城区委社会工委书记   李薇

社区治理积弊折射社会文明失序

    光明智库：高空抛物、乱停车辆、不文明养狗等现象屡禁不绝，既是个人失德，也是社区治理失序。您如何看待这些现象？

    张汝立：个体是构成社会的最小细胞，而公民自治则是实现社区与社会高效治理的最佳手段。发生在社区层面的治理困境甚至悲剧，究其根源还是在于公民自治意识和自治能力的缺失。这里的公民自治包括两层含义：一是作为公民个体自发形成的社会公德心；二是以社区共同体为单位形成的道德约束机制。

    从公民个体角度看，公共道德意识缺失。城市社区居民的生活相对独立，彼此交往存在“非持续性”，公民缺乏采取公共行动的约束机制和动力；从社区共同体角度看，对话协商意识缺失。近年来，城市社区居民的异质性较以往明显增强，社区居民通过平等协商采取一致行动的意愿降低。同时，现代城市生活的快节奏使居民几乎无暇参与社区建设，即便有意愿参与，也缺少相应的组织机构与行动平台。

    李薇：近年来，伴随着社会发展，社会主体越发多元，各类社会组织在居民自治、公众议题探讨、公益事业发展方面发挥了重要作用。与此同时，社会结构与社会关系日趋复杂，新的社会问题层出不穷。上述社区“小事”，从表面上看是个人失德和社区治理失序，实际上反映了公民道德素养培育与社会转型发展相脱节的问题。

    公丕祥：当代中国正处在深刻的社会转型过程之中。诸如高空抛物等文明失序现象屡有发生，意味着某些个体的文明素养需要提升，城市基层社区治理体系有待健全。社区是城市居民的生活家园，也是城市社会治理的基本单元。在新时代的城市文明建设中，治理文明失序行为，必须把构建新型社区治理体系摆在更突出的位置，全面提升社区治理的法治化水平。重点是将自治、法治、德治的内在结合作为构建新型社区治理体系的基本要求，使之成为提高社区治理能力的有效载体，从而夯实遏制文明失序行为的社区治理基础。

以集体行动逻辑制约私权扩张、维护公共领域

    光明智库：伴随着城镇化的发展，我们的城市正由熟人社会向陌生人社会过渡。社区治理怎样跟上社会转型的步伐，推动民众理念与行为的转变？

    张汝立：深度剖析我国基层社区治理存在的弊病，首先应当理顺我国社会转型过程中相伴而生的两对关系：一是物质文明和精神文明的关系；二是公共领域和私人领域的关系。计划经济时代采用单位制和公社制，物质文明相对匮乏，“以政化社”的管理体制严重挤压了私人生活空间。改革开放以来，我国经济社会大转型、大发展，城市社区制取代了单位制，由此带来了物质文明与精神文明、公共领域与私人领域关系的大变革。

    美国社会学家奥格本在多年前提出过“文化堕距”概念，来解释社会变迁过程中社会各部分变化速度差异导致的种种社会问题，非物质文明发展变化存在迟延现象，从而落后于物质文明发展。改革开放以来，快速推进的城镇化建设促进了公民由乡到城的生活空间转换，却难以同步促进公民的乡土意识向市民意识转型。

    “文化堕距”的消除需要分阶段进行，比如通过社区整合和社区营造等方法，使居民的公共道德逐步提升。也有学者认为，可以从市场和政府之外找到第三条路径实现对公共资源的有效利用，这条路径便是激发公民意识、采取集体行动、实现自主治理。社区居民可以采取集体行动的逻辑制约私权扩张、维护公共领域。比如，通过组建社区志愿者队伍、定期召开居民议事协商会等方式方法促进公共空间高效利用、社区秩序有效维护。

    李薇：在社会转型时期，原有的价值观念、行为模式被普遍怀疑或严重否定，新的价值观念、行为模式尚未被普遍接受。这使公民缺乏明确的社会规范约束，进而呈现出某种紊乱与无序。由熟人社会向陌生人社会过渡是城镇化的必然结果，社区人员构成发生变化，一定程度上成为居民行为失范的催化剂，但根源还是社会文明程度不高、社区规则构建不成熟。

    公丕祥：在城市文明社会中，没有一般的法律规则，难以实现城市社会生活关系的统一调整，也就难以保障稳定的社区治理秩序。在推动社会治理跟上社会转型步伐的过程中，涌现出一些好的经验：有地方立法权的地方人大常委会制定地方性法规，对乱倒生活废弃物的行为设定了行政处罚条款；有的省级人大常委会和设区市人大常委会制定了养犬管理条例，对养犬人的行为规范作出详细规定，并设置了有关法律责任条款。

    德治往往会对城市社区居民的行为取向产生明确的指引、规范与评价功用。在城市熟人社会向陌生人社会转型的过程中，要充分认识德治对于城市社区治理的引领作用，将社会主义核心价值观和城市文明行为准则有机融入社区居民公约之中，建立起道德激励与约束的有效机制。

多元主体协商共治，强化公民责任意识

    光明智库：“各人自扫门前雪”的疏离感造成了社区治理中的“公地悲剧”，对此您怎么看？在培养公民责任意识方面有哪些经验值得借鉴？

    张汝立：关于“公地悲剧”，我国著名社会学家费孝通先生早在70多年前就有过精辟论述。他说：“一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思。”这种心态在当代城市社区仍然存在，会给整个社区治理带来隐忧。对此，我国政府、社区、社会组织等各部门都进行了探索实践，在培育公民公共道德、促进基层社区有效治理等方面积累了宝贵经验。

    例如，在笔者长期进行的政府购买公共服务研究中，北京市朝阳区许多社区借助政府资金支持、依托社会组织专业力量，普遍开展社区建设和社区营造项目，对培养公民公共道德和集体行动能力起到了显著作用。社会组织通过培育建立社区志愿者服务队、定期组织召开居民代表议事协商会等方式，帮助社区解决小到下水井盖维护，大到车棚整改等社区公共问题。通过发现、汇集、决策、实施、总结的整个流程，居民自组织能力得到实质性提高，基本达到了脱离社会组织同样有效运转的目标。这是多元主体协商共治、发掘培育社区自组织力量，最终达到基层社区有效治理的典型案例。

    李薇：社区生活中，人与人之间不可避免地发生直接或间接接触，有分歧也有制衡。我相信，随着社区治理工作的进一步深化，“公地悲剧”不会长久掣肘社区发展。例如，近年来，北京市西城区探索通过社区协商培育居民公共责任意识，目前已形成了自下而上四个层级的协商机制，建立起6084个楼院议事平台、1015个网格议事平台、259个社区议事平台和15个街道议事平台，构建起“需求问事、协商议事、自治管事、为民办事”的参与型社区分层协商“微治理”模式。

自治是基础，法治是保障，德治是灵魂

    光明智库：城市管理应该像绣花一样精细。当前，社区及居民该如何做，才能让现代城市更有魅力，美好生活更有张力？

    公丕祥：在新型城市社区治理体系中，自治是基础，法治是保障，德治是灵魂，三者必须综合发力。

    自治方面，必须高度重视城市社区居民委员会建设。应当认真实施新修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（2018年），进一步健全城市社区党组织领导的基层社区居民自治机制；落实城市社区居民委员会的工作职责，组织社区居民参与规范文明行为的专项治理活动，积极协助城市基层政府及其派出机关开展有针对性的社区治理活动；充分运用城市社区居民会议、居民小组等组织载体，研究解决城市社区治理中的突出问题。

    法治方面，应该逐步建立起惩恶扬善的城市社区治理法治机制，积极探索将居民参与城市社区治理、维护公共利益等情况纳入社会信用体系；不仅要重视国家法的规治功能，还要充分认识社区居民自治章程、居民公约的社区治理价值，使之成为与国家正式法律贯通的现代城市社区治理规则共同体；要拿起法律武器依法追究文明失序行为人的法律责任。例如，我国《侵权责任法》第87条明确规定：高空抛物致人损害的，无论抛物人是故意或过失，都要承担民事侵权责任。

    德治方面，要针对少数社区居民的文明失序行为，加强案例警示、道德评判，积极引导城市社区居民崇德向善。不断强化道德教化与感召作用，使之成为社区治理的内在调节机制，重塑新时代社区治理的道德氛围。

    张汝立：社区治理属于现代城市管理范畴，体现了自治、德治、法治相结合的价值理念和工作方法，依法依规、多元参与、协商共治、自治能力、集体行动是其特征和目标取向。

    英国是社区建设的发源地，在发展社区非营利组织、提升社区治安水平、繁荣社区文化等方面积累了丰富经验。日本城市社区的自组织化程度很高，政府通常负责制定规划，提供经费和审计监督，将具体事项交给民间社团负责，这与日本社区建设中的公民文化紧密相关。综合来看，发达国家的社区建设与管理具有共同特征：组织体系完善，法律法规健全，服务理念突出，资金渠道较广，专业要求较高。

    由此给我们有益启示：培育居民公共道德，加强社区社会组织建设，放活社会组织筹资方式，拓宽基层社区资源链接渠道，强化社区社会工作者专业能力和队伍规模建设。事实上，近些年来，我国在社区治理方面也积累了很多好的经验，值得在全国推广。如北京市东城区创立的“多元参与协商共治社区新模式”、江苏省太仓市创立的“‘政社互动’开创社会治理新格局”、广东省深圳市龙岗区创立的“‘民生大盆菜’创新社区治理新模式”等等。

    李薇：从我们自身的做法来看，北京市西城区自2018年部分街道开始试点到今年全区逐步推广使用“西城社区通”平台，积累了一些经验。通过“活动线上报名、线下参与，问题线上提出、线下解决”等方式开展自治，建立线上线下联动机制，并形成了“提出议题—把关筛选—开展协商—形成项目—推动实施—效果评估—建立公约”的工作链，真正实现了群众自己的事自己议、协商定、共同办、大家评，提升了居民的主体意识，社区生活共同体初步形成。

    项目团队：

    光明日报全媒体记者 李晓、王斯敏、王美莹、蒋新军