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【思想汇】
编者按：
义务教育学校实施绩效工资政策已经十年。十年来，义务教育学校教师出现了明显的变化，教师流失率降低、稳定性增强，政策效果逐步显现。但与此同时，也有一线教育工作者反映，绩效工资政策仍然面临一些新的困难和问题，亟须从改革层面和实施层面加以完善。“义务教育学校绩效工资政策实施情况分析评估研究”先后在2013年和2018年进行，调研结果对我们深入了解这一政策在具体的实施过程中究竟存在哪些问题和困惑，又应该从哪些方面改进，进行了分析，提供了答案，具有一定的借鉴意义。
问题和困惑
绩效工资政策实施十年来，各地不断深化义务教育学校绩效工资制度改革，教师工资待遇保障机制不断得到优化，绩效工资分配与岗位业绩关联度增强，调动了广大义务教育学校教师的工作积极性、创造性，教师流失率降低、稳定性增强。但也有一线教育工作者反映绩效工资政策仍面临困难和问题，对此，我们通过调研，认为主要集中在以下几个方面：
绩效工资与基本工资增长速度不平衡。
从各地调研看，按照国家要求，各地均实施义务教育学校教师绩效工资制度，工资结构逐步体现教师工作绩效，但近五年出现绩效工资增长速度放缓的现象。调研发现，从2009年到2013年，各地教师月平均绩效工资增长速度远高于基本工资增长速度，为60%。从2013年到2018年，教师月平均绩效工资水平持续稳步增长，从1165.9元增加到1632.8元，五年间增加了466.9元，月平均绩效工资增长了40%，但增长速度低于基本工资增长速度（56%）。
基本工资和绩效工资不平衡的增长速度会影响绩效工资政策的实施效果。2009年到2013年，各地绩效工资占总工资比例从10%提高到38%左右，到2018年，占比下降为36%。基本工资增长主要源于2015和2018年两次国家事业单位从业人员的基本工资标准调整，且工资极差拉大，影响了绩效工资的力度和政策效果。在调查中，教师认为在实施绩效工资政策中最多的问题是“地方教育经费有限，实施缺乏保障”，其次是“绩效工资一刀切，筹措能力强的学校教师收入反而降低”。在调研中发现一些地方片面落实奖励性绩效工资政策，在没有增加绩效工资总量的情况下，从奖励性绩效工资中预先提取一定份额的资金，作为班主任、农村教师和校长等特殊岗位的津贴补贴，剩余部分才根据考核情况进行分配，绩效工资力度减弱。
学校在绩效工资实施方面缺乏自主权。
学校在教师绩效工资实施方面缺乏自主调整权，很难根据自己学校的实际情况，对教师的绩效进行考核奖励。从不同办学主体学校看，区属学校教师月绩效工资占总工资比重相对较高，占42%，其他类型学校在31-37%之间。近五年，所有类型学校的绩效工资占比均出现不同程度下降。2013到2018年，基础性绩效工资与奖励性绩效工资结构比例稳定，分别占67%和33%。国家政策建议基础性绩效工资与奖励性绩效工资的比例为70%和30%。从各地实际落实情况看，奖励性绩效工资比例有所增加，基础性绩效工资比例有所下降。在实地调研中，一些中小学反映，希望能够增加学校在绩效政策方面的自主权，而不是按照上级管理部门确定的参考标准，统一执行。
虽然倾斜力度加大，但镇乡接合区和村庄学校教师绩效工资水平仍然偏低。
义务教育阶段教师绩效工资水平持续稳步上升，农村教师月绩效工资涨幅最大，达到47.8%，县镇次之。教师绩效工资向乡村地区倾斜。但从总体水平看，城市和县镇教师月平均绩效工资水平较高，农村学校教师月平均绩效工资水平偏低，其中村庄和镇乡接合区学校教师月绩效工资水平明显偏低。从绩效工资对教师流失率的影响看，发现相对于镇区和乡村，城区教师工资和绩效工资水平相对高，其教师流失率更低，稳定程度更为明显。
在对教师进行关于目前的绩效工资政策是否向农村教师倾斜的问题调查中，41%的教师表示认同，29%的教师表示不认同，还有30%的教师对此表示不清楚。通过与2013年的调查数据进行对比，可以发现绩效工资向农村教师倾斜的政策已经得到了越来越多教师的认可，收到了比较好的效果。当然，也存在一部分教师对政策不了解的情况。
对班主任的激励作用不够。
近五年，班主任的绩效工资水平和奖励性绩效工资水平均显著低于非班主任。2013年之前，班主任教师绩效工资水平稍高于一般教师但不显著。2018年调查中，班主任老师大多数为年轻教师，年龄在35岁及以下、教龄在10年以下的占36.9%，年龄在41岁及以上、教龄在26年及以上的仅占14.4%。班主任教师年轻、教龄低、职称低等原因造成班主任的绩效工资和奖励性绩效工资均显著低于非班主任。分城乡看，普遍存在班主任教师较为年轻的情况，在农村地区更为明显，突出反映了很多教师不愿意承担班主任工作，学校只好安排刚参加工作的年轻教师承担的现象。
对青年教师的激励作用不够。
2013年，不同教龄教师绩效工资和奖励性绩效工资均存在显著差异，主要体现在教龄21年及以上教师显著高于20年及以下各年龄段教师之间。2018年，不同教龄教师绩效工资和奖励性绩效工资均存在显著差异，这种差异更多地体现在26年及以上教龄教师与25年及以下各年龄段教师之间。此结果表明教师教学经验时间长、经验丰富，绩效工资水平相对较高。但这种激励机制不利于激发年轻教师的教育教学工作积极性。
学科教师之间绩效工资不平衡。
从不同学科来看，无论是基础性绩效工资，还是奖励性绩效工资，信息技术教师绩效工资最高，其次是音体美教师，且差异较为显著。考虑到信息技术、美术学科任课教师较少，平均教学工作量相对多，在一定程度上体现出了多劳多得的分配方式。进一步分析发现，信息技术、音乐、美术和体育教师主要分布在主城区和镇中心区学校，而城市和县镇教师月平均绩效工资水平较高，从而出现信息技术等学科教师平均绩效工资水平相对较高的现象，这也从一个侧面反映出农村学校教师的结构性短缺问题。
学校校长与其他教师之间绩效工资不平衡。
从教师行政职务来看，2013年，副校长（副书记）的月平均绩效工资和奖励性绩效工资均最高，其次是学校校长（书记），教研组长和年级组长高于普通教师。2018年，副校长（副书记）和学校校长（书记）仍然较高，但普通教师显著高于学校中层干部的绩效工资和奖励性绩效工资。
如何改进
通过调研和分析，我们对完善义务教育教师绩效工资有以下几点建议：
科学合理实施绩效工资政策。
建议完善绩效工资考核指标体系。一线教师普遍认为绩效工资对改善教师教育教学行为有明显导向和激励作用，其中导向和激励作用获得最多教师认可的三项分别是出勤、做好班主任工作以及改进、完善教育教学。绩效工资对抑制违规补课等行为、积极开展教育教学研究、加强教师的沟通与合作、积极参加进修、培训，提高学历、积极与家长沟通、指导家教的作用则被认为相对较弱。建议绩效工资政策多做增量改革，消除存在的“用我的钱去奖励别人”的争议。建议各地贯彻落实国家新的工资标准调整政策和艰苦边远地区津贴标准，积极通过增量改革继续稳步提升镇乡结合区和村庄学校教师绩效工资水平。
给予学校在绩效工资方面一定调控权。
各地基础性绩效工资与奖励性绩效工资比例可有适度弹性。调查中，教师认为合理的基础性绩效工资占比为67.1%，中位数为70.0%，众数为80.0%；奖励性绩效工资占比均值为25.2%，中位数为20.0%，众数为20.0%。而实际调查数据显示，基础性绩效工资和奖励性绩效工资的比例权重分别约为66.7%和33.3%，表明教师希望适当增加基础性绩效工资的比例，降低奖励性绩效工资的比例。建议给予学校一些经费使用方面的自主支配权，用于对教师的绩效工资进行微调，调动和提升学校积极性。微调机制的建立可以增强学校对教师绩效工资的调整和设计能力，转变同一职称层级内绩效工资无差异化现象，调动青年教师的工作积极性。
加强教师职业道德考核。
在绩效考核指标中，教师职业道德不可忽视。从整体上看，调查教师中，学校教师绩效考核重点指标主要是学生成绩和课时量，教师的职业道德和能够证明其知识、技能提高的证书不是重点考核指标。学生成绩固然重要，但教师的职业道德是立德树人之本，必须加以重视。单纯追求学生的学业成绩，会使得教师之间原本就存在的相互竞争关系变得更加激烈，不利于营造良好的教学氛围。
探索团队绩效考核制度。
鉴于教育教学工作的集体生产特征，建议地方和学校探索以团队或者学校为单位的考核制度，增加教师之间的团队合作精神。调查数据显示，大多数学校都主要以每个教师单独考核的方式进行绩效考核，而以班级、年级组和学科为单位进行考核则比较少。一些地方高三年级的集体奖励绩效经验表明，团队绩效确实可以增加学科教师之间的合作精神，提升学生学业的整体发展。
增强绩效考核制度的民主和开放性。
针对学校校长与教师之间的工资及绩效工资差距，要让教师知晓工资的分配机制，让教师积极支持和参与学校绩效考核制度制订与考核过程，打消教师工资及绩效工资分配中的疑虑，积极引导教师对绩效工资的合理预期。对教师来讲，公开民主的申诉渠道是不断调整绩效考核制度的重要路径，也可以消除教师心中的疑虑。调查发现，大部分教师表示，当他们对学校的绩效工资分配方案不满意时，有申诉渠道来表达他们的意愿。但也有一些教师反映当他们对绩效工资考核和方案不满意时，没有申诉渠道。当然，其中包括一些教师不了解学校给教师提供的申诉渠道。从学校分类看，教学点和非完全小学由于学校规模小以及教师工会组织隶属于学区中心学校等原因，这些学校教师通过教代会和教师工会组织反映诉求的意愿比例低于其他学校。
设置班主任特殊岗位津贴和绩效。
建议增加和提升班主任特殊岗位津贴和标准。由于班主任工作的重要性和特殊性，需要吸引优秀、有经验的教师来担任，真正发挥班主任岗位的实际工作实效。一些地方的经验表明，通过增加班主任津贴，可以有效调动教师承担班主任工作的积极性。
做好绩效工资政策的宣传工作。
实地调研中发现，很多一线教师仍然不是很清楚绩效工资政策，一些地方、一些学校、一些教师存在对绩效工资政策认识上的偏差或误解。数据显示，超过四成的教师表示知道一些学校绩效工资考核方案的具体内容、标准和方法，还有接近四成的教师比较清楚或非常清楚学校的绩效工资考核方案，但仍有17.6%的教师不清楚学校绩效考核方案的具体内容、标准和方法。另外，由于宣传不到位、理解不深入等原因，有些学校和教师把绩效工资政策简单地理解为涨工资，以至于有些地方在实施绩效工资政策时遇到了一些困难。
（作者：安雪慧，系教育部教育发展研究中心区域发展研究部主任、研究员）
链接：
实施绩效工资是事业单位收入分配制度改革的重要组成部分。2006年，党中央、国务院从理顺收入分配关系、构建和谐社会的全局出发，决定进行事业单位收入分配制度改革。2008年12月24日国务院办公厅转发了人力资源和社会保障部、财政部、教育部《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》（国办发133号），决定自2009年1月1日起，义务教育学校率先实施绩效工资，这是党中央、国务院优先发展教育的重大决策，充分体现了党中央、国务院对广大教师的亲切关怀，是教育改革和发展的重大基础性工程，是教育人事制度的重大改革。2018年，习近平总书记在全国教育大会上提出，“努力提高教师政治地位、社会地位、职业地位，让广大教师享有应有的社会声望，在教书育人岗位上为党和人民事业作出新的更大的贡献。”要求教育投入要更多向教师倾斜，不断提高教师待遇，让广大教师安心从教，热心从教。
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