多策并举应对挑战

    在世界城市化进程中，大都市持续增加、城镇密集区（大都市圈）的大量出现以及发展中国家城市人口急速增长是三个显著的特征。城市化仍然是21世纪人类社会实践的主旋律，城市仍将是最为重要的生产与生活舞台。

    当前全球城市化水平已经达到55%，中国更是后来居上。在城市化发展进程中，城市空间和城市景观将从个体城市走向都市圈。都市圈将成为最重要并且最有效率的城市空间组织形态。如何应对大都市圈所面对的各种挑战，促进高质量可持续发展已经成为各国大都市圈的重大课题。

    日本东京大都市圈是在日本经济高速增长阶段迅速崛起的世界级大都市圈，也是世界著名的大湾区，东京大都市圈在发展中历经人口和经济快速增长、中心区人口和功能过度集聚、出现过度集中所导致的“大城市病”、政策性人口功能疏解以及改善城市支撑和管理、城市中心区域复兴等过程，在不断应对挑战中探索前行，既有成功的经验，也有失败的教训。东京大都市圈多策并举应对挑战的实践对我国培育发展现代化都市圈具有借鉴价值。

1、世界上规模最大的都市圈

    东京大都市圈包括东京、神奈川、千叶和埼玉一都三县，相当于东京50公里圈，也常被简称为东京圈、东京都市圈。东京大都市圈面积为13561平方公里（2015年），人口为3603万（2015年），国民生产总值（GRP）为20262亿美元（2012年）。从20世纪50年代中期开始，日本进入了经济高速增长时期，日本东京、名古屋、阪神三大都市圈率先成为日本经济高速增长的核心区域，尤其是东京大都市圈，人口和经济活动加快集聚，成为日本最大的经济中心和世界最大的大都市圈。

    东京大都市圈自日本经济进入高速增长后，人口快速增加，1955年的人口不足1400万人，1965年超过2000万人，1975年超过2600万人，1985年超过3000万人，2015年超过3600万人。在1970年之前的15年每年从国内其他地区净流入的人口基本都在30万人以上。东京大都市圈除了面积低于纽约大都市圈外，其人口和GRP均超过纽约大都市圈、伦敦大都市圈和巴黎大都市圈。

    东京大都市圈是人口和经济密度最高、经济和社会活动最为密集的世界级都市圈。围绕东京都中心形成了比较完善的高密度的以轨道交通为核心的区域交通体系，以此来支撑拥有超过3600万人的经济和社会活动。

    东京大都市圈的核心是东京都，东京都包括有23区26市5町8村，面积为2191平方公里，2015年人口为1349万人。东京都在20世纪80年代和90年代的世界城市排名中一直为和纽约、伦敦并列的世界三大城市之一。东京都还可进一步区分为东京都区部（23区，面积627平方公里，人口924万人)；多摩地区（26市3町1村，面积为1160平方公里，人口422万人）、岛屿（面积404平方公里，人口2.6万人）。东京都区部不仅是东京都市圈的核心也是日本的政治、经济、科技、文化中心，东京大都市圈的产业分工、城市空间结构等都围绕东京都区部特别是都心3区（千代田区、中央区、港区，合计面积42平方公里）来展开。

2、产业结构不断调整与转型升级

    东京大都市圈整体上进入了后工业化发达社会，产业结构以服务业为主，服务业就业比重超过80%。服务业内部批发零售、住宿餐饮、其他（公共管理、社会保障和社会组织；租赁和商务服务业；水利、环境和公共设施管理业）和卫生社会工作比重占比分列前四，占总就业的比重分别为21.5%，9.9%，9.8%和9.1%（2012年）。东京大都市圈也没有退出制造业，东京大都市圈仍在日本制造业中占有重要地位，制造业占就业结构的比重为11.7%（2012年）。

    日本在20世纪50年代中期开始大规模接受来自于欧美的产业转移，开启了日本的高速经济增长期，从1955年到第一次石油危机的1973年，日本平均经济增长速度达到了两位数，创造了当时的“世界奇迹”，日本也渐渐成了“世界工厂”进而成为当时最具工业竞争能力的后发达国家，之后日本经济增长速度有所降低，但在之后的近二十年也保持了平均6%的增长速度。在这一进程中，日本三大都市圈（东京大都市圈、名古屋大都市圈和阪神大都市圈）扮演了最重要的角色，尤其是东京大都市圈是日本经济增长的最大贡献者和领头羊，进一步巩固了其全国最大的经济中心和人口中心的地位。1991年日本经济泡沫破裂，日本经济遭受重大打击，东京大都市圈也不例外，日本经济开始进入了一度被外界认为的“失落的二十年”，尽管如此，东京大都市圈也在不断探索新的产业转型升级之路，力争应对不断出现的新的挑战。

    东京大都市圈产业转型遵循产业结构升级的基本规律，即从发展制造业推进工业化进程，进而“退二进三”发展服务业。钢铁工业、化学工业、电器机械、电子产品、运输机械、都市型工业都曾经在东京大都市圈创造了辉煌的业绩，其中的京滨工业地带一直是日本引以为豪的工业高度集聚地带。随着经济全球化进展，新的国际分工特别是中国改革开放以来制造业的新崛起，日本制造业的全球竞争优势逐步为中国而取代，加之劳动成本上升、人口老龄化、社会多元化等原因，东京大都市圈进入了以服务业为主导的时代。

3、圈层分布的产业布局和空间分工

    东京大都市圈形成于东京都区部特别是中心三区的城市与空间扩张，因此也形成了圈层分布的产业布局和空间分工。东京都区部特别是中心三区是大都市圈的核心，也是人口和功能过度密集的地区，被称之为“一极集中”。为缓解“一极集中”，东京大都市圈不断进行产业功能格局的调整，有效地改善了都市圈“单极”式发展的城市空间结构。目前，东京大都市圈基本形成了以都心三区为CBD，在东京都区部布局八个功能各异的副中心，并在都市圈内部设置多个业务核城市为功能节点的“多中心”城市功能格局。

    从1958年第一次首都圈基本计划实施以来，东京都市圈内产业空间变动主要呈现出由东京都区部向东京都周边的三县疏解的特征。1957-2012年，东京都区部非农就业人数占东京都市圈非农就业人数的份额由1957年的64.0%下降到2012年的45.5%，下降了18.5%，而三县的非农就业占都市圈的份额上升了16.9%，东京都市部仅上升了1.6%。从东京都区部内部来看，都心三区、副都心区以及其他区部占东京都市圈的就业份额均呈现出一定程度下降。

    东京都市圈的产业布局时空演化上，呈现以下几个趋势：一是东京大都市圈的核心区域（都心三区）在东京都市圈中承担的产业功能从不断弱化，除金融保险业一直保持较强的比较优势外，其余产业的比较优势基本上都呈现下降态势；二是始于20世纪50年代，以疏解都心三区功能的副都心建设形成了新宿、浅草-上野、大崎、池袋、龟户、锦糸町、涩谷和临海等8个功能各异的副都心。从整体上看，副都心区的产业功能与都心三区基本相似，其中金融保险业的比较优势不断增加，有效地缓解了都心三区过度集中的金融保险职能，1957年都心三区金融保险业就业人数占东京都的份额高达49%，到2012年下降了12%；三是其他东京都区部的产业功能演变特征主要表现在制造业职能的逐渐退出，从20世纪70年代起已不具备比较优势；外围三县在东京都市圈产业功能演化过程中主要承担制造业和建筑业等职能，且比较优势逐渐增强。琦玉县和神奈川县主要承担东京都制造功能的外移，而千叶县则主要承担东京都建筑功能的外移。

4、东京大都市圈面临的挑战

    自日本经济泡沫破裂的1990年代初以来，东京大都市圈开始面对很多不曾发生的诸多新挑战和新课题，主要有以下三大方面：

    一是面对经济增长持续低迷，国际竞争力持续下降的挑战。日本经济泡沫破裂后的20年来，年均经济增长速度基本上在1%～2%之间，东京大都市圈也不例外。尽管东京大都市圈一直以来还是日本人口净增加地区，但经济增长乏力且国际竞争力也在下降，包括北京、上海等一些发展中国家的大都市圈在逐步赶上或在某些指标上超越东京大都市圈。

    二是面对城市中心区域过度集中以及都市圈内部发展不平衡的挑战。伴随着高速经济增长，日本人口和功能向三大都市圈特别是东京大都市圈集中，形成了东京大都市圈东京都心（东京都区部特别是中心三区）的“一极集中”问题。“一极集中”导致东京都特别是区部出现了地价上升、交通拥堵、环境污染等“大城市病”问题以及应对可能发生的地震和城市防灾减灾等方面的巨大压力。如何在保持城市活力的前提下避免过度集中问题也是东京大都市圈所面临的一个重大课题。

    东京大都市圈内部发展仍然存在很大的不平衡，其中一个非常显著的特征是圈内地方城市与乡村经济空心化和人口老龄化问题越来越严重。1990年以前，东京大都市圈作为世界经济增长的发动机，东京大都市圈人口增长主要是外围三县，而东京都由于一直采用抑制东京都过快增长的政策。2000年以来，伴随着政策调整，2002年起废止了从前的抑制增长政策，进而谋求城市再生。东京都的城市活力和竞争力有所恢复，从多年来的人口净流出地区转变为人口净流入地区，东京都净流入人口也占到了整个东京大都市圈的一半以上。伴随着东京大都市圈产业结构的服务化，服务业比重超过了80%，大城市特别是特大城市服务业的优势得以充分显现。都市圈内的中小城市和乡村则由于制造业的产业国际转移加速了自身的空心化，也是人口老龄化程度更高的地区。新世纪以来东京大都市圈出现了区域分化现象，具体为东京、横滨、千叶、川崎等大城市产业转型升级快，服务业相对比较发达，发展的相对比较好，而外围中小城市和乡村则发展迟缓或出现衰退状态。

    三是面对日益严峻的人口老龄化的挑战。日本是世界上人口减少且老龄人口占比最高的大国，日本总人口已经从2010年的12806万人减少到2015年的12709万人，1970年日本65岁以上的老龄人口仅占总人口的7.07%，1980年9.1%，1990年12.05%，2000年17.34%，2010年22.85%，2015年已经达到26.69%。预计2030年31.6%，2040年36.06%，2050年38.81%。东京大都市圈的人口老龄化程度相比于日本平均水平略低，2015年为24.5%（日本首都圈的数据），但仍然处于高度老龄化状态，其中老龄化比重最低的东京都，2015年老龄人口也占到总人口的22.7%，预计到2045年老龄化人口将达到31.3%。预计东京都人口也将在2025年达到1398万人后开始减少，到2040年将降到低于现在水平的1346万人。人口减少和老龄化带来的问题和挑战显而易见，一方面致使劳动力短缺和劳动成本上升，原有产业结构和发展模式已经严重不适应，导致经济增长乏力和竞争力下降；另一方面是老龄化社会所带来的医疗、社会保障等支出大幅度增加，大大增加财政支出以及社会税赋负担。

5、政策响应带来的曙光

    东京大都市圈历经高速经济增长、中高速增长、经济增长基本停滞的“失落的20年”，针对不同阶段所出现的问题不断调整公共政策以应对来自于内外部环境变化以及自身社会变革所面对的不同挑战。

    （1）应对“东京都心一极集中”的政策响应

    在经济高速增长阶段，主要政策的重点在于克服“东京都心一极集中”，先后采用了抑制工业布局、疏解中心城区功能等政策，主要有1959年颁布的《关于限制首都圈建成区工业等的法律》，开始限制东京区部等新布局工厂和大学，进而逐步扩展限制区域包括了横滨、川崎和川口等周边城市，1960年代通过开发多摩、港北、千叶等新城和筑波研究学园城市。根据《多极分散型国土形成促进法》（1988年），积极推进在东京都外围地区自立性都市圈和业务核心等多中心战略来缓解和解决“一极集中”的问题。推进八王子市、立川市、横滨、川崎、大宫市、浦和市、千叶等业务核心城市建设，并通过整治广域交通、通信基础设施体系等，推进人口和经济功能向大都市圈周边地区扩散。其政策效果是有效地减缓了东京都的人口快速增长并使得中心区域人口大幅度减少。1975-1999年期间，除个别年份外，东京都的人口基本上都属于净流出状态，作为东京都都心三区之一的中央区从1955年人口17万人下降到1995年的不足7万人。

    （2）应对“经济增长乏力”以及经济发展不平衡的政策响应

    日本经济受到泡沫破裂的沉重打击后，经济增长出现了疲软状态，曾经的“日本奇迹”也成了过眼烟云，特别是经历了前所未有的人口老龄化、经济服务化和制造业国际转移所出现的产业空心化，东京大都市圈同样也面临严峻的经济增长乏力和国际竞争力下降的严峻挑战。日本政府从2001年5月开始设立都市再生本部，并于2002年颁布《都市再生特别措施法》，通过放松管制促进城市再生。东京大都市圈也在那时开始了探索城市再生之策，2001年10月，东京都发布了《东京新都市发展展望——面向城市再生的路径》，提出了要将东京打造成为世界领先的具有魅力和活力的国际城市。2011年日本政府启动了“国际战略综合特区”计划，在全国范围内设立包括亚洲总部特区（东京都）、京滨临海部生命科学创新特区（神奈川县、横滨市、川崎市）、筑波国际战略综合特区（茨城县、筑波市、筑波大学）等7个国际战略综合特区，希望通过发展创新经济，实施税额减免等优惠政策等，增加就业和经济产出，以引领日本经济走出长期低迷。亚洲总部特区（东京都）目标在于吸引总部、研发机构以及外资企业。京滨临海部生命科学创新特区（神奈川县、横滨市、川崎市）重在发展医药、医疗器械和健康关联产业。筑波国际战略综合特区（茨城县、筑波市、筑波大学）将依托官产学网络，在生命科学创新和绿色创新领域促进科技转化为新产业。

    为实现经济复兴以及提升东京作为世界城市的竞争力，东京成功获得了2020年奥运会和残奥会的举办权，力图通过举办史上最佳的奥运会和残奥会，一方面扩大国际影响力；另一方面也寻求在绿色发展领域获取经济价值。东京都致力于依托高度集聚的人、物、信息资源，创造高附加值的产业和服务，拓展生命科学和信息和通信技术（ICT）等高级职能，来重振经济。促进经济振兴和解决经济发展不平衡不仅需要东京都的努力，更需要三县根据自身优势来强化各自的职能分工和特色发展。神奈川县是较早和东京都形成紧密联系的东京大都市圈的重要组成部分，也是东京大都市圈京滨工业地带的核心区域，一直以来石油、化工、运输机械、电器机械、电子信息等工业集聚，近年来产业转型加速、商业贸易、国际航运、金融保险以及旅游业等服务业也有较快发展。

    神奈川县的首府横滨市是日本第二大城市，也是东京湾最重要的港口和国际贸易城市，工商业和国际交往发达，为东京大都市圈最为重要的业务核心城市，和京滨工业地带的川崎市共同作为战略特区来支撑东京大都市圈的创新发展。埼玉县是东京都西北部的一个县，长期以来在作为东京都重要的经济腹地发展起了和东京都联系紧密的工业、商业以及居民服务业等，其中工业内部以运输机械占有较大比重。千叶县是东京大都市圈内地域面积最大的县，拥有成田国际机场、千叶港等联系世界的空海条件，在东京大都市圈中起到国际空港、物流贸易、以冶金、石油、化工、机械等重工业为主的工业集聚区的作用。

    （3）应对“人口老龄化”的政策响应

    为应对人口老龄化，日本政府陆续出台了相关法律法规和战略规划，建立了包括养老保险、医疗保险、护理保险等社会保险在内的相对比较完善的社会保障体系，制定相关法律鼓励老年人就业、建立居家养老和小规模社区养老相结合的养老模式、鼓励企业和社会资本参与养老服务等。东京大都市圈面对已经到来的老龄化社会，除了采用以上对策外，一方面针对人口减少和老龄化社会的城市职能和居住职能的变化，发展更为集约型的地域结构；另一方面，着力在促进城市生活便利化以及强化多样化社交的细节上下功夫。如推进城乡基础设施的无障碍化、提供老年人专用的住宅、住宅无障碍化改造、建设商业设施与医院复合型建筑、步行者空间与公共空间一体化的建筑、发展自动驾驶交通系统等。

    针对日益严峻的人口老龄化、经济活力不足和国际竞争力下降、区域发展不平衡问题等，2017年9月东京都政府发布了旨在谋划东京都未来发展蓝图的《东京2040：城市发展总体设计——创造东京的未来》（以下简称《总体设计》）。《总体设计》将2040年东京城市发展目标确定为“富有活力和宽裕的高度成熟城市”，提出了打造三个“之城”，即安全之城、多彩之城、智慧之城。《总体设计》进而提出了七大城市发展战略，分别为①形成产生持续增长且富有活力的增长极；②实现人、物、信息的自由流动；③面向解决灾害风险和环境问题的城市再造；④提供所有人的生活场所；⑤提高生活便捷性和创造多样化的社区；⑥打造美丽绿色、水城融合的城市；⑦通过艺术、文化、体育创造新魅力。

    特别值得关注的是，《总体设计》针对未来的人口减少和不断加深的社会老龄化，提出着力打造集约型城市结构，并从东京大都市圈整体发展出发，强调加强东京大都市圈内广域中枢据点（东京都区部），和多摩广域据点、横滨-川崎广域据点、千叶广域据点、埼玉广域据点以及筑波-柏广域据点的联动和交流，构建承担首都功能的多功能集约型的城市结构。

    （作者：李国平，系北京大学首都发展研究院院长兼首席专家，本文系北京大学首都高端智库和国家自然科学基金［41671120］成果）