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【生态观察】
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》(以下简称《规定》)，明确：“中央实行生态环境保护督察制度，设立专职督察机构，对省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门以及有关中央企业等组织开展生态环境保护督察。”
2016年1月，党中央、国务院正式启动中央环境保护督察。中央环境保护督察和2018年8月后更名的中央生态环境保护督察同属生态环保的政治巡视和法治巡视。从成效来看，第一轮督察问责了1.8万多人，解决了8万多个人民群众身边的生态环境问题；第一批督察“回头看”追责6219人，推动解决了3万多个群众身边的生态环境问题，各地生态环境质量得到显著提升。总体上看，以《规定》的印发为标志，我国生态环境保护从认识到实践正发生历史性、转折性、全局性变化。
目前，中央生态环境保护督察正从以督促地方端正生态环保态度和打击生态环境违法为主要任务的阶段，步入以强调增强生态环保基础、提升绿色发展能力为主要任务的阶段，其制度建设越来越健全，实施越来越深化，重要领域越来越得到各方面认可。
具体来讲，面对建设新时代生态文明的目标和任务，中央生态环境保护督察制度的实施呈现出以下一些新特点：
从督察功能来看，中央生态环境保护督察从注重生态环境保护向促进经济、社会发展与环境保护相协调转变，推进了各地的高质量发展。经过三年多的督察工作，我国生态环境质量得到明显改善，经济质量也得到一定提升。例如，在对“散乱污”企业的整治中，环境友好型企业得到更多发展空间，经济效益不断提高。可以说，中央生态环境保护督察解决了环保法律施行过软的问题，促使环境保护真正进入“五位一体”大格局。此外，中央生态环境保护督察要求各地把握生态环境保护的工作节奏，严禁“一律关停”“先停再说”等“一刀切”的做法。这些措施，也有利于经济社会发展和环境保护的长远协调共进。
从督察事项来看，中央生态环境保护督察从侧重环境污染防治向生态保护和环境污染防治并重转变。2016年至2017年，中央环境保护督察组通报的事项主要是环境污染，如水环境质量和空气质量、污水处理设施配套管网建设、工业园区环境污染、区域性行业性环境污染、规模化畜禽养殖场污染、城镇垃圾处理、饮用水水源地保护等问题。2018年8月后，生态保护的内容在督察反馈意见中的比重增大，生态破坏问题得到更多关注。
从督察模式来看，中央生态环境保护督察从全面的督察向全面督察与重点督察相结合转变。2016年至2017年开展的第一轮中央环境保护督察，目的之一是通过社会举报、现场检查、空中遥感、地面监测等手段，发现、暴露历史积累和现实存在的环境污染和生态破坏问题，督察组反馈的内容是全方位和多层次的。到了中央生态环境保护督察“回头看”阶段，督察的针对性有所加强，针对已发现问题的“点穴”式和“紧盯”式督察更多。紧盯关键问题，能够促进地方补齐基础设施建设的短板，推进产业结构的调整。2019年启动的第二轮中央生态环境保护督察工作，将围绕中央和各省市制定的污染防治攻坚战行动计划和方案，采取针对性的督察，同时对重点国有企业开展生态环境保护督察，以点带面，提升所有企业在新时代的生态环保守法水平。
从督察方式来看，中央生态环境保护督察从监督式追责向监督式追责和辅导性辅助并举转变。中央环境保护督察自启动以来，发现了一大批生态环境问题，追责了一批领导干部，推动地方提高了生态环境保护的意识和责任感。但一些地方在督察后提出：一些生态环境问题的产生原因是地方能力建设滞后，科技和管理能力不足，地方发现不了问题，即使发现也难以解决。针对这一现象，从2017年10月起，原环境保护部派出队伍下沉到京津冀大气污染传输通道的“2+26”城市，帮助当地制定大气污染控制的“一市一策”，受到地方的欢迎。
从督察重点来看，中央生态环境保护督察从着重纠正环保违法向纠正违法和提升守法能力相结合转变。地方出现的一些生态环境问题，表面看是企业的违法问题，但从深层次看则是地方政府的环境保护基础设施建设滞后的问题。2016年开始实施的中央环境保护督察，既指出各地的环保违法违规现象，也对各地污水处理设施建设的情况开展通报。区域污水处理设施的建设属于提升守法能力的治本事项，可见，反馈意见不仅关注治标，还考虑治本。在第一轮督察后，各地的污水处理设施建设进展普遍提速。到了中央生态环境保护督察“回头看”阶段，督察意见涉及的空间开发格局优化、产业结构调整、淘汰落后产能、产业区域布局、垃圾收运和处理、淘汰“散乱污”企业等治本事项的比重有所增加，体现了治标与治本并重。
从追责对象来看，中央生态环境保护督察从主要追责基层官员向问责包括地方党政主要领导在内的各层级官员转变。地方出现的一些生态环境问题，表面看是基层的执法问题，实质是地方党委和政府的重视程度问题。2016年1月在河北试水的中央环境保护督察，问责的对象还主要是处以下官员，随着中央对多位省级党委原负责人的处理，被问责的干部级别整体提高。实践证明，问责地方党政主要领导和部门主要领导，对于倒逼地方各级党委和政府层层传导环保压力，调整产业结构，淘汰落后的工艺和设备，解决“散乱污”问题，促进绿色发展，作用巨大。
从督察规范化来看，中央生态环境保护督察从专门的生态环境保护工作督察向全面的生态环境保护法治督察转变。首先，与督察工作相关的法制建设得到加强。中央环境保护督察起步时主要的依据是《环境保护督察方案（试行）》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。随后，中央结合实际中遇到的问题修改了《中国共产党巡视工作条例》，发现和处理生态环境违纪违规问题的党内法规依据更加配套。在督察中，为了精准问责，防止追责扩大化，相当多的地方党委和政府联合出台了生态环境保护的“党政同责”“一岗双责”权力清单文件。可见，以前由政府主要承担生态环境保护责任及政府部门中主要由环境保护部门承担生态环境保护责任的局面得到明显转变。
从督察体制来看，中央生态环境保护督察正在得到其他机构的巡视和督察工作的协同支持，督察的权威性得到进一步增强。2018年全国人大常委会开展了大气污染防治法执法检查；2018年6月，自然资源部对几起侵占农地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等案件作出自然资源督察通报；2018年8月，自然资源部设立国家自然资源督察办公室……这些督察和巡视对于配合中央生态环境保护督察的实施起到重要的促进和保障作用。
以上种种转变表明，中央生态环境保护督察制度作为社会主义生态环境法治制度的重要内容，其有效实施将会有利于2020年污染防治攻坚战目标的实现，并为2035年基本实现美丽中国的目标奠定坚实的基础。
（作者：常纪文，系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）
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