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2019年5月15日，美国签署名为《关于保障信息通信技术与服务供应链安全》的总统行政令，以遭遇所谓“敌对国家”威胁为由，宣布在与信息通信技术与服务的供应链安全相关的领域，进入国家紧急状态。所谓“敌对国家”的威胁，包括“指向经济与工业的间谍活动”“植入后门”“威胁与数字经济以及关键基础设施相关的敏感信息”；构成威胁的方式，不仅包括直接的威胁，而且包括“对技术的使用”以及“收购”。白宫当日明确表示，将由商务部长牵头，会同财政部长、国务卿、国防部长、司法部长、国土安全部长、美国贸易代表、国家情报总监、行政事务管理局局长、联邦通信委员会主席以及其他相关职能部门，对相关的信息和通信技术或服务进行审核，如果认定其存在威胁，则可以禁止所涉及的交易的进行。
人们经常听到一句话：经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有反作用。这次签署的总统行政令，在2019年的世界，向人们展示了一个具体的案例，即全球唯一的超级大国，如何用行政命令的方式，对通信信息技术的供应链，施加反作用。在行政令颁布之后，美国商务部长罗斯立刻宣布，将全球5G行业的龙头企业，中国的华为公司和其他70家企业，纳入美国商务部产业安全局的“实体名单”，加之当前正进入一个微妙对峙阶段的中美经贸斗争，全球都做出了相应的判断：被总统行政令针对的，正是中国的华为公司。一如有网友在美国发布相关信息的新闻网站上留言，这是第一次看到美国如此密集地动用国家力量，精准针对华为公司。
支配美国政府作出这一决定的基本逻辑，2017年斯蒂夫·班农在日本举行的世界白人保守主义大会上已经清晰地阐明了：首先是“中国制造2025”，其次是“一带一路”，然后是5G；如果让中国领先世界其他国家实现这些目标，那么中国首先将在信息技术革命的背景下变成一个技术强国，然后是制造业强国和经济强国，最后则是金融强国；如果不抓住一个可能在5年、7年或者8年内就可能逝去的窗口，对中国的公司进行真正的制裁，将中国的企业从世界经济和金融体系中踢出去，那么随着技术的发展，就再也没有机会了。那时，元，或者说人民币，就将成为汽油和其他所有石油制品的兑换货币。
套用西方国际关系理论中有关霸权的理论，这是一种“霸权的逻辑”。更加准确的，这是一种经典的看到了自己不可避免地走向衰落的霸权，以一种以“预防性方式”处理挑战者的经典逻辑，也是美国学者阐述“修昔底德陷阱”时的经典逻辑：雅典的崛起，引发了斯巴达的恐惧。在此次美方签署的总统行政令中，有非常清晰的表述：尽管在信息通信技术领域以及更为广泛的美国整体经济中，保持一个开放的投资环境有助于美国国家整体的增长和繁荣，但这种开放必须与保护国家免受严重的国家安全威胁的需要相平衡。
这也回答了另一个在西方国际关系理论中长期辩论的问题：国家关注的究竟是绝对收益，还是相对收益。美国的行动，无论是之前极限施压时出尔反尔地提升关税，还是此次基于供应链安全发布的紧急状态，都证明，至少当前时段的美国是一个关注相对收益的经典的现实主义霸权国家。对美国来说，维持自身的霸权优势，遏制潜在的竞争对手，比实现自身高速发展，具有更高的价值。这同样也是本届美国政府上台以来，美国一系列“退群”行动背后的逻辑：如果相对收益不利于美国，不利于保持美国压倒性的全球优势，那么美国就宁愿背叛合作，离开其曾经主导缔造的各种机制，不惜用整体利益的绝对受损，来换取自己在一段有限时间里继续保持在国际体系中的相对优势。
这种逻辑的核心，是一种非常独特的安全观，即自我中心的绝对安全。这种安全要求的是一种“只许州官放火”的非对称安全：美国可以在全球范围获得不受限制的行动自由，而任何其他行为体不仅不能具有这种自由，而且连获得这种自由的可能，甚至是限制美方行动自由的可能，都不允许拥有；否则，就构成了对美方国家安全的威胁。这种安全观，在与通信信息技术相关的国家安全实践中，已经多次得到了体现：
2001年，欧洲议会组织的临时工作组发布报告，指出美国的公司疑似多次借用冷战时期建成的用于监控苏东阵营的“梯队”系统，监控其欧洲竞争对手的商业机密通讯，窃取价格和竞争策略等信息，然后帮助美国公司赢得订单。1999年，空中客车公司与波音公司围绕沙特阿拉伯政府的订单展开竞争时，空中客车公司先赢后输，就是因为波音借用了这套系统。2001年报告发布后，3月中情局前局长在《华尔街时报》发表题为《为何我们监控我们的盟友》的文章，将美国政府运用“梯队”系统监控欧洲公司定义为“美欧公司公平竞争”的必要条件，因为只有这样，才能保证欧洲公司不使用作弊手段来对付美国企业。
2013年，前中情局雇员斯诺登披露美国政府在全球网络空间实施“棱镜”项目，被外界戏称为八大金刚的美国信息技术和通信业的巨头全部被披露涉及其中。斯诺登披露的1500份文件中，明确揭示美国国家安全局入侵华为等中国公司窃取信息，研发针对性的后门植入程序。2015年7月31日，匿名的情报官员透过《纽约时报》放话，“我们在中国大陆的计算机网络中植入了数以千计的系统”。2017年，美国国家安全局开发的武器级漏洞利用工具“永恒之蓝”在网络空间泄露，酿成祸及全球的“想哭”勒索病毒事件。
从某种意义上来说，此次美国在行政令中列出的威胁，与其说是指控所谓的敌国政府可能带来的威胁，不如说是将美国政府在网络空间曾经做过、正在继续实施，以及可能具有的威胁能力等，一股脑儿投射到了所谓的对手身上。所谓产业链面临的威胁，总体上看，是建构出来的威胁，是美国对外行动的投影，是建立在扭曲认知基础上的受迫害妄想。
在具体执行上，这次美国政府以比较“突然”的方式，颁发这样一个清晰指向单一企业的经济状态，也是情非得已：原本认为可以通过鼓吹美国关税的威胁，迫使中国作出更多让步，没想到不仅没有得到中国让步，还触发了来自中国政府的强硬反制。央视新闻几分钟的庄严宣告，直接促成了美国金融市场8.5万亿市值的蒸发，道琼斯指数在中方回应当日的跌幅用了近一周时间都无法有效恢复。相关社交媒体官方账号上，已经很显著地体现出免谈关税的倾向。“全面进攻”失灵之后，“重点进攻”就是非常自然的选择。因为此前似乎还有一些记忆，在中兴这样的案例上，美方轻轻施加一下压力，就得到了显著的效果。所以，“精通交易艺术”的美方，就尝试继续复制中兴的成功案例，并将目标对准华为，试图在中美经贸斗争的进程中开辟新战场，掌握新筹码。
但从效果看，这种做法造成的所谓收获，远远小于已经和即将支付的代价：
所谓的收获就是，似乎在形式上掐住了华为的要害，好像可以对华为实施“班农式”的“真正的制裁”；似乎对美国的金融市场不会造成太大的扰动；初步看来似乎中方难以实施对等报复；还能让中国境内一些从意识形态、道德判断、利益识别以及审美标准诸方面全面认同美国超过认同中国的用户，获得了新一轮“唱空”和“唱衰”中国的机会，获得了新一轮兜售“投降有理、有利、有机会”的某种可能。
但实际上，美方已经以及将要付出的代价，将远超始作俑者的想象：
其一，短促突击并未取得预期的巨大心理震慑效果，反而起到了警示作用。从实际效果看，华为方面的最初表态，尤其是海思那封“备胎一夜转正”的公开信，让各方清晰地看到，美方气势汹汹的攻势远非不可破解，看似强悍的超级大国其实真没有想象中的恐怖。2018年中美经贸斗争刚拉开帷幕不久，美方对中兴公司看似“一击致命”的攻击，震惊了各方；但此次2019年美方试图在华为复制同样的胜利时，人们却发现，秉持“居安思危”和“自力更生”理念的华为，再加上超强的执行力，通过提前做好冗余物资准备，以及坚持自主开发“备胎”等战略安排，硬生生就是没有被一击倒地。华为凭借自身战略能力争取的缓冲和过渡时间，不仅服务于华为自身，也为中国在新环境下如何兼顾安全和发展地推进改革开放，做出了极其珍贵的示范。
其二，美国企业在全球供应链中的道义优势和信任基础面临“极速透支”的风险。冷战结束之后，欧美国家主导的经济全球化在全球范围推动了制造业的重新布局，催生了基于效率、分工和收益的全球产业链。这种产业链扩张的前提，是对欧美发达国家，尤其是美国企业的信任，这种信任建立在新自由主义系列的叙述基础之上，其核心，就是美国“是一个负责任的良性霸权”，主要通过制度和机制，而非实力，来发挥“领导作用”。不用担心美国违反游戏规则，不用担心美国政府搞小动作，美国产品可以放心使用。这次，美国政府对华为举起了行政法令的屠刀，而真正提出的问题则是：还能信任美国企业在全球供应链中占据关键环节吗？有多少国家自信自己是不会受到美国威胁的？在技术和产业领域形成有效的替代方案，建设能有效应对美国政府抽风的“备胎”，在考虑是否采用美国企业的技术、产品和服务时将美国政府单边主义的威胁纳入其中，以及在条件成熟时构建更加安全的、绕开滥用霸权优势的行为体的、新的产业链，恐怕逐渐会成为其他行为体的共识。
有观察者已经敏锐地指出，整体看，在民用消费品领域，依据资源禀赋的比较优势，进行全球布局，遵循一定的游戏规则，进行合作生产，并进行全球销售，是生产力发展的客观必然要求；也是冷战结束之后，人类朝着一个命运共同体方向迈进的必然要求。从已经有过的实践来看，这种合作有助于集合资源优势，释放更大的生产力，全面提升人类的福祉，并促进全球的共同发展。同样的，如果有力量在阻断这种进程，那就是在损害全人类的利益，在损害全球的福祉。如果人们不想陷入“霸权死后，将会洪水滔天”的境地，那么阻止相关行为体的肆意妄为，阻止不负责任的决定，避免人类社会为此支付更多不必要的代价，就应该成为全球所有有识之士共同努力的方向。
（作者：沈逸，系复旦大学国际关系与公共事务学院国际政治系副教授）
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