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【光明说法】
为了加强对外卖行业食品安全的监督管理，今年3月底，上海市食品药品监督管理局与百度、美团、饿了么等外卖平台共同探索建立鼓励外卖小哥作为“吹哨人”的内部举报人制度，让平台骑手也能成为网络餐饮无证照整治的生力军。
“吹哨人”，即内部举报人。一段时期以来，有关“吹哨人”制度的字眼不时出现在公众视野中。当前全国人大常委会正在审议的疫苗管理法草案，从国家立法的层面规定了对举报企业违法行为的内部举报人给予奖励等内容。有评价指出，这意味着国际通行的“吹哨人”制度有望被运用于我国疫苗监管中，彰显了我国政府守卫民众健康安全的决心。
“吹哨人”制度的渊源
“吹哨人”制度最早发源于英国警察吹哨提醒行为人谨慎行事，以防止行为人违法违规的执法方式。随着历史的推移和实践的需要，逐渐发展为某个领域、行业或公司的内部成员出于维护公共利益的目的，主动向国家机构、社会公众、新闻媒体、网络社群等披露内部弊端的行为，其实质是内部人员对所属组织机构存在的违规行为进行合法合理举报的行为。
“吹哨人”制度发展完善于美国。美国出台的《吹哨人法》《大气清洁法》《水污染控制法》等一系列法律对“吹哨人”制度进行规制。其中，《吹哨人法》明确了“吹哨人”既存在于政府机构之中，也存在于各个企业当中；规定了当法定部门接受举报人举报、并在规定时间内查证属实后，应该给予内部举报人基于举报数额一定标准的物质奖励；该法还规定了对内部举报人的保护措施，包括人身、就业以及免责方面的保护等内容。
英国于1998年颁布了《公益披露法》，同美国《吹哨人法》相似，该法规定了内部人的举报程序、举报人的相关权利、举报的受理机关、举报人的保护措施以及防止打击报复举报人的责任等内容。与美国不同的是，英国在内部举报人的出庭作证上作出了更为详细具体的规定：证人在被询问时，可以不透露任何个人信息；在法庭上设置屏障以防止证人与被告人见面；在必要时，允许证人通过视频或者语音进行质证；当证人出现情绪波动等情况时，法庭应帮助证人缓解压力。
此外，日本、韩国、澳大利亚、加拿大、新西兰、南非等国也陆续制定了涉及内部举报人的法律。
“吹哨人”制度助力社会治理
“吹哨人”制度是社会治理的新形式，也是创新社会治理的新手段，有助于广泛动员社会公众积极投身社会治理。
我国现阶段虽然没有一部专门规制“吹哨人”制度的法律，但是却存在相关的立法体例，如《食品药品违法行为举报奖励办法》，该办法设置了内部人员举报奖励机制，鼓励食品药品生产经营单位内部人员对违法行为进行举报。
2016年，重新修订后的《广东省食品安全条例》引入内部举报人制度，鼓励企业内部工作人员举报所在企业的违法违规行为；海南省建立了“企业内部监督举报制度”，并明确了企业员工可以举报的“十项违法行为”等内容；北京市公布的《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》也对内部举报人的相关内容作出了规定。
各地通过立法的形式确定内部举报人制度，既是对以往社会治理方式的反思重构，也是对当前社会转型时期各种社会热点问题的制度性回应。
第一，内部举报人制度有利于提高公众参与社会治理的积极性。发展内部举报人制度可以使“吹哨人”认识到自身利益与公众利益的有机统一性，进而提高其在更多层次、更广领域内参与社会治理的积极性和获得感。
第二，内部举报人制度是社会治理的关键环节。社会治理需要公权力的参与，但是也需要“吹哨人”的广泛支持和配合。内部举报人制度的完善可以培养和提升“吹哨人”的公共理性，有利于协调社会治理中的法治失衡等情况。
多途径构建完善“吹哨人”制度
社会治理是一种以人为本的治理方式，各行各业的主体在科学合理的法律规范的指引下，开展多元合作并作为主体积极参与其中，可以更好地应对社会问题，维护公共利益。现阶段，我国内部举报人制度缺少详细具体的专门法律进行规范，导致内部举报人制度无法形成完整的运作体系，也无法发挥内部举报人制度在社会治理中应有的功效。
因此，当前应结合社会治理的实际情况和社会公众的利益诉求，对内部举报人制度的适用范围和程序、保护措施和机制、救济方式和方法等内容进行专门的立法规制。还应该设立专门机构负责处理内部举报人的相关事宜，具体包括接受内部举报人的举报、组织查证举报人举报信息的真伪、保护举报人私人信息、对举报人的真实举报发放奖励和救济举报人等内容。
笔者注意到，包括《食品药品违法行为举报奖励办法》在内的有关内部举报人的相关法规均对举报人获奖具体数额作出了限制性规定，同时也对举报证据的提供作出了较为严格的规范，从而加重了内部举报人的举证压力，另外还规定了内部举报人领取奖励的时间限制。内部举报人制度的生命力在于举报人没有负担的有序参与，因此，应降低内部举报人的举证责任，允许内部举报人通过网络等形式对不法行为进行匿名举报，在提高举报人获奖金额的同时，取消或延长举报人领取奖励的时间限制，加强对举报人人身权、财产权、隐私权和劳动权的保障。2014年，4名员工举报沃尔玛超市在食品生产中违规使用过期原料等问题，沃尔玛非但没有正视自身问题，反而出于报复将4名员工解雇，造成了较为恶劣的社会影响。因此，必须设置严密的监督和惩罚机制以防止举报人信息泄露等情况的出现，并杜绝被举报单位或个人报复举报人情形的发生。
社会治理的目标是保障社会有序运行，维护社会的整体利益。发展和完善“吹哨人”制度是发挥社会公众积极性主动性，激发社会治理活力的重要制度保证。
（作者：牛涵、季金华，分别系南京师范大学博士、南京师范大学教授）
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