村民说事：构建三治融合乡村治理体系的“象山探索”

编者按

    乡村治理是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十九大提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。浙江省宁波市象山县自2009年起，探索建立“村民说事”制度，10年间，通过不断提升创新，建立了自治、法治、德治三治融合的乡村治理体系，有力推动了乡村振兴。中国人民大学乡村治理研究中心近日前往象山，通过座谈访谈和实地考察等，对象山探索乡村治理的创新性做法和经验进行了调研。

    象山位于浙江省东部沿海，是传统农业大县，农业总产值居浙江第二，海洋捕捞产量居全国第四。走进象山，调研组看到，村村整洁美丽，民心和顺，民力汇集，人情醇厚，一片和谐共荣的乡村振兴景象。更深切地感受到，支撑象山农村强劲发展的是两方面力量的结合，一是锐意进取、创新实干的县乡干部，二是敞开说事、合力谋发展的村民和村干部。而促使两方面力量充分结合的，是象山10年来持续提升村民说事制度，构建三治融合的乡村治理体系的不懈探索。

    在村民说事制度的发源地西周镇，调研组现场旁听村民说事会，也到多个乡镇了解村民说事运行流程，与乡贤座谈如何在治理中发挥作用。在象山县490个村庄，村民敞开说村事、热心议村务、协力办村事已经成为乡村治理的日常场景。深化提升村民说事制度，让村民成为乡村治理参与主体，是支撑象山农业农村优先发展和城乡一体化大步迈进的重要基础。近年来，象山县获首批国家生态文明示范县、全国新型城镇化质量百强县市，浙江省首批美丽乡村示范县、浙江省特色农业综合强县等称号，2018年获全国农村一二三产业融合发展先导区，列入国家首批全域旅游示范区创建对象。

1.起源

进村“说事”，干群面对面才能心连心

    当前，村民说事已是象山乡村治理的重要法宝。但它在最初时，仅是一个乡镇解决农村矛盾的应急之策。2009年年初，象山县西周镇迎来发展的关键时期，上张水库移民、工业集聚区建设、白溪水库引水等重点项目面临攻坚克难。项目涉及的二十多个村庄，村民因征地补偿、集中安置、施工影响等问题，上访、纠纷不断，村镇两级干部疲于应付。项目关乎全镇发展，不能因此停顿，怎么办？西周镇党委副书记史建立多方求计，经反复思考后认定，村民要争的是“理”，想说的是“事”，只用文件上传下达的工作方式是群众不理解不支持的症结所在。解决之道是，要给村民一个争理说事的平台，让镇村干部走到群众中间，直接和群众对话，疏通人心。

    对此方案，有些镇干部忧虑：有的村庄干群对立，矛盾尖锐，如进村“说事”，老百姓能接受吗？有的村干部也畏难：村民利益需求不同，如果相互之间说不拢，会不会噼里啪啦吵起来？

    “说事”到底行不行，只有大胆去试才知道。西周镇党委决定先从四个村开始试点。镇村两级干部在说事会上坚决做到“谁想说都让说”“想说什么事都能说”，而且，能当场答复的就当场答复，会上提出的能办的事，会后马上就办。村民敞开说，干部耐心听、认真办。村民看到说事会动真格了，参与积极性暴涨。一开始，有的村的说事会上争吵不断，村民讲出来的多是质疑和抱怨，但只要干群能公开平等对话，村民话能多说了，气也就顺了。会越往后开，村民抱怨发泄就越来越少，讨论项目开始关注如何促进本村发展。干群共同直面矛盾和问题，相互理解、信任就多了。

    说事会不仅推动了项目进展，而且推动了村庄团结。在下芭蕉村，当时的村支书和村主任隔阂严重，无法正常推动村务工作。说事会上，有村民当场提出他们不讲大局，两人顾忌面子，不好意思再搞公开对立。此后，两人开始合力推进村庄改水、溪坑治理等久推不决的实事工程。莲花村原村主任因挪用征地补偿款被判刑，执行缓刑。村民传言他挪用补偿款共1200多万元，而判决书说只有800多万元，村民十分关注剩下400万元的去向，就把这事在第一次说事会说。原村主任主动报名参加第二次说事会，当面向村民说明传言的400万元的去向。

    2009年4月、5月，西周镇在试点村成功开展说事会14次，收到村民议题56个并全部给予解决或答复。通过组织说事会，会后落实办理，乡村两级干部的作风和能力也得到明显提高。2009年6月，象山县时任县委书记周江勇决定，西周的“说事”制度有创意，要持之以恒抓下去，抓出成效。西周在随后的一年时间里继续扩大试点，全镇信访量下降53%，信访案件同比下降21%。小小说事会初步显示出大威力。

    2010年3月，象山在系统总结西周镇经验基础上，正式将“说事”制度命名为“村民说事”，向全县推开。说事会平台的搭建，使得村民开始以主人翁身份讨论身边事，不仅重建了干群信任，也带动乡村治理从过去的干部主导迈向干群合力的新方向。

2.流程

“说、议、办、评”，村民参与村民自治才能成真

    茅洋乡李家弄村“村务会商”、泗洲头镇墩岙村“民事村办”、定塘镇叶口山村“村事民评”……象山在全县推广说事会后，不同村庄相继探索出各具特色的做法。象山县将这些基层创新总结提炼融入“村民说事”制度，在2014年进行全新打造，从初期注重说事会环节，确定为以“说”为基础，“说”“议”“办”“评”四个环节并重。

    “说”是起点，以村民说事会为主要形式，通过固定日子集中说、干部联户上门说、急事要事现场说，让群众充分表达意见和诉求；然后是“议”，遇事多商议，召开村务联席会议或乡贤、村民代表议事会，发挥集体的智慧，商议对策；再次是“办”，有事马上办，落实民事村代办、村事大家办、大事联合办，确保事事有回音、件件有着落；最后是“评”，好坏大家评，所有办事结果要接受村民评议和评估，由村民对办理结果进行满意度评价，组建“民间评价团”对村重大事项办理进行专项评价。

    在村民心中，村民说事制度就是简洁的一句话：“想说都能说，遇事要商议，有事马上办，好坏大家评”。村民说事集民意收集疏导、科学决策、合力干事、反馈评估为一体，村民对关乎自己切身利益和村庄长远发展的事情，有了知情权、提议权、商议权和监督权，村民开始真正成为村民自治的主体力量。

    在村干部心中，村民说事制度把自己和村民同时放到一个台面上，与村民的关系更亲近了。西周镇夏叶村村主任张银祥说：“干部处理事情，就算是没有偏向，村民也会觉得有偏向，现在放到桌面上来说，老百姓看得见、听得清，了解到整个事情的全过程，就能够更公正、客观地评价干部。政府搭了一个台子，老百姓也实现了自我治理，这就是平台的作用”。

    无论大事小事，到说事会上敞开说、明白说、痛快说，已经成了象山当地村民的一种习惯。民事民议、民事民办、民事民管，这也是村民自治实现有效治理的关键。

    调研组在西周镇土下村现场旁听了一次村民说事会，会上讨论的内容从春节搞怎样的庆祝活动的提议，到如何挂灯笼的具体讨论，大事小情，村民代表们都积极地参与其中，没有一言堂，没有蛮横打断，气氛其乐融融，大家心情舒畅、言无不尽。这样的说事会涵养的是有意愿也有能力参与公共生活的“村庄公民”，村民的民主素质进一步得到培育。

    随着象山“三农”改革发展任务日益繁重，尤其是美丽乡村建设、农村产权制度改革等改革发展任务，尤其需要乡村治理体系在村民一端凝心聚力。乡村振兴需要跨越村庄界限调动资源，配套的改革措施也需要在不同村庄之间达成共识。于是，联村说事平台应运而生。利用它的不仅是乡镇和相邻村庄，还有外来投资者。一些区域性发展政策和改革措施在联村村民说事平台上讨论、成型，并依托各村村民说事平台顺利推进。

    2018春节过后，西周镇组织召开莲花片区11个村的村干部开联村说事会。有村干部提出片区各村养殖塘多数都到期了，租金很低怎么办。党委班子会后主动协调县农办和海洋渔业局，提出11个村养殖塘联建统营的设想。初步方案由各村带到村民代表会议上讨论表决后，镇里又组织11个村召开了联村议事会，各村由村支部书记、主任外加5名村民代表参会。这样的联村说事会共开了5次，充分讨论后决定成立镇村联营公司。乡镇投资改造养殖塘并在公司占股20%，各村根据养殖塘面积比例分别持有余下80%的股份。统一招标后租金从原来的700元一亩涨到3000元一亩，2018年平均每村就获得集体收入20万元。

    通过联村说事实现区域性发展的，还有鹤浦镇海岛精品旅游线、茅洋乡全域文明示范线、西周镇儒雅洋新乡村生活综合体等。连线发展以产业振兴或文化振兴为纽带，推动乡村全面振兴。农村宅基地“三权分置”改革、城乡资源双向激活利用改革，也正依托村民说事制度不断推进，为象山乡村振兴孕育更强大的动能。

3.做实

党建引领，融汇法治德治，双向构建新治理体系

    2014年，村民说事被象山确立为新的村民自治平台，促使矛盾问题和发展思路在一线汇集、一线商议、一线办理，此后，象山把村民说事作为开放性平台，并对其全面赋能，推动相关部门把自治、法治和德治等各类资源下沉、集聚到该平台。

    为切合村庄分化转型的实际，村民说事的形式也在不断创新。黄避岙乡高泥村养殖户多，村党支部就首创“鱼排说事”形式，在码头上设立养殖户说事点；高塘岛乡林港村由五个自然村组成又是渔村，新当选的党支部书记林永明就专门召开“渔民渔嫂讲白搭”的渔民说事会；丹西街道白石村地处城区，有5100余名外来流动人口，村里开展“新丹西人”说事会，鼓励外来人口参与“说事”。“评”的形式也在不断创新。所有乡镇对经村民说事评议环节评议结果好的村干部，都有绩效工资奖励。县、乡及时总结各种自治形式的创新推荐给村庄使用。在象山，政法干警可以被聘为村主任助理或村法律顾问，警民说事、法官说事使得村民就近就能获得法律顾问服务。县政法委和县司法局安排573名政法干警、76名法律工作者担任全县520个村（社区）的法律顾问，发放警民联系卡15万张，还编制了《农村（社区）实用法条100则》，实现行政村法律顾问全覆盖。2018年全年，法律顾问解答法律咨询3709次，开展法制宣传3200次，排查矛盾纠纷3993起、直接化解3871起。

    德治资源也被引入。县委统战部挖掘乡贤1200余名，县里开发了“农村环境卫生指数”“乡风文明指数”“农民诚信指数”等3个指标供村庄来进行自我测评，组建红白理事会、家庭联盟会、乡贤参事会、道德评议会，分别由宣传部、妇联、统战部来指导。定塘镇打造村民说事全科顾问团，把乡镇能够调动的专业业务骨干以及乡贤代表，分不同专业技能组成顾问团，从农业发展、旅游咨询到工程管理、法律服务，应有尽有。只要村里说事议事申请专业支持，镇里就会选派有关顾问团成员来提供指导咨询服务。

    象山对村民说事平台的不断创新和全面赋能，汇集了自治、法治和德治等治理资源和治理方式，成为县、乡、村合力解决基层问题的坚实基础。治理重心下沉不仅有了载体，更有了实实在在的成效。资源的下达充实了说议办评环节，催生出三治融合的组织形式和工作机制。村一级的三治融合推动了乡乃至县对基层的管理和服务逐步实现三治融合，立体化的乡村治理体系逐渐成形。

    统筹乡村治理体系构建工作，必须建立科学的领导体制和工作机制。象山的做法可以概括为“双向构建”。一方面加强党委领导、党建引领，县乡村联动，自上而下推动自治、法治和德治资源下沉到村民说事平台。另一方面，村庄、乡镇、各部门持续利用和创新平台，基层创新经验不断汇集提升。在自上而下和自下而上两种力量推动下，村民说事平台逐步成长为三治融合的新乡村治理体系。

    为确保村民说事整体工作方向不偏、重心不移，象山县始终坚持发挥党组织的政治核心和示范引领作用，加强党组织的政治引领力。象山成立了深化提升村民说事领导小组，由县委书记任组长，村民说事执行落实情况被纳入各镇乡（街道）年度目标管理考核、联村干部绩效考核和村党组织“书记账本”考核。县委书记叶剑鸣要求，只要是村民说事会上说出来的事情，报上来后，不管涉及哪个部门，都必须全力办理。村民说事平台在全县村庄实现全覆盖。同时，象山各级党组织采取县级领导挂点联系、县级部门结对帮扶、“第一书记”驻村整转等举措，整转帮扶后进村基层党组织。2018年年底，全县基本实现三星级以下村党支部“清零”。县委组织部实施“村级后备干部千人计划”，通过开展专题培训、压担锻炼、帮带培养等，打造素质优良、数量充足的村级后备干部队伍。

    在自上而下构建的同时，村、乡和各部门提升村民说事平台的创新做法不断自下而上扩散、定型。从2014年起，象山开始推行小微权力清单制度。2016年，县纪委充分考虑基层实际和操作便捷，对清单原有的75条进行梳理，剔除便民服务类事项54条，形成21条小微权力清单和运行流程，同步完善村级重大决策报备制度和村监会运行制度。

    调研组还了解到，2017年，村民说事平台开始对接县社会治理综合指挥中心和各乡镇的综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个平台的网络，进一步提升了村民说事效能。需要乡、县介入办理的说事事项，由村网格员在村级终端填报，县、乡社会治理综合指挥中心（室）根据事件性质，逐级分派给乡、县级各部门，相关部门在规定时限内办理后，由网格员确认，并经说事群众进行满意度评价，完结事项。若逾期未办，则系统自动亮灯警示。调研组在大徐镇社会治理综合指挥室的显示屏上看到，各村村民说事事件被系统自动分入34个事项类别目录，系统上有全过程办理记录，可直接进入查询。村民和村庄的需求真正纳入了县乡工作流程，并可实现全程监督。

    提升村民说事平台还带动了乡镇人大代表加强乡镇人大闭会期间与村民的联系。在大徐镇，人大主席团创立了“镇人大代表说事”制度，每月镇人大代表分三组，在全镇三个人大代表说事点分别与周边村庄村干部和村民代表一起搜集民意、形成议案。

    象山三治融合和双向构建的乡村治理体系，通过自下而上和自上而下两种流程双向并行，具备了村民和村庄点题、乡县回应的新渠道，这一渠道和原有的县乡谋划、村庄落实的流程一起，增强了县乡农村工作体制的回应性和效能，推动了以人民为中心的发展思想的落实，和党的群众路线在新时代实施乡村振兴战略中的实现。

4.启示

构建三治融合乡村治理新体系

    构建乡村治理体系首要打造村庄层面的人心共同体，推动村民自治提高效能。分户承包和村民流动之下，村庄共同体逐步分化和涣散。村民说事，实际上是通过让村民直接参与的方式，实现了公开公正，先行在人心层面展开了村民间的合作，从聚心开始，一步步重新凝聚分化和涣散的村庄共同体，把村庄的多元分化转化成了资源，调动乡贤，整合村庄内外资源，同时以村庄为主体调动资源促进集体经济、产业振兴等全面乡村振兴。重建干群信任、加强民主协商使村民自治制度运转起来并不断提高效能，而提高了效能的村民自治又融入乡村治理全局，继而推动农村发展。

    构建乡村治理新体系既要实现资源下沉，又要善于让各种治理机制发挥作用，为其充分发挥作用创造足够空间。法治德治资源的下沉同时也是对法治德治机制、理念的利用和激发。被全面赋能的村民说事平台成功开启了多种治理机制：党的农村基层组织的组织群众、宣传群众机制，村庄公共事务参与的人力动员和公共倡导机制，村庄公益开发的资源和信息聚合机制，道德对于负面行为和观念的规劝矫正机制和众人支持瞩望对精英的声誉激励机制。在充分利用乡村善治特有的作用机制时，不能盲目加压，层层加码，使其偏离本源、模糊主线。要始终保持简约治理格局，避免各类形式主义的制度和组织叠床架屋。

    构建乡村治理新体系，不仅要构建在村，也要构建在乡、在县，要逐步完善县乡两级的农村工作体制。构建乡村治理新体系，必然触及县乡领导体制和县乡农村工作体制的调整。象山探索构建的乡村治理新体系，已经突破村庄治理的范围，逐步向乡域治理、县域治理延伸。只有让乡村治理体系贯通村、乡、县三级，乡村治理新体系才算构建成功。构建乡村治理新体系必须探索如何把顶层设计与指导和基层创新结合起来。要深入梳理乡村治理可资利用的全方位资源，科学调动各有关部门的积极性，及时研判乡村治理中的深层次矛盾，统筹乡村治理体系建设。

    （作者：中国人民大学乡村治理研究中心调研组 调研组成员：仝志辉、孙枭雄、韦潇竹）