二〇一九年就业政策的新定位新举措

    今年《政府工作报告》在继续关注就业作为民生之本、财富之源的民生功能的同时，首次突出了就业在宏观经济中的作用，将就业优先政策置于宏观政策层面。在“2019年经济社会发展总体要求和政策取向”部分，《政府工作报告》明确要“正确把握宏观政策取向，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，加强政策协调配合，确保经济运行在合理区间，促进经济社会持续健康发展”。在2019年政府工作任务中，第一项即要求“发挥好宏观政策逆周期调节作用，丰富和灵活运用财政、货币、就业政策工具，增强调控前瞻性、针对性和有效性，为经济平稳运行创造条件”。这是中央政府首次将就业政策列入宏观政策工具，体现了就业政策的宏观经济功能。

    为了实现就业政策的这一定位，考虑在当前和今后一个时期，我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显、新的影响因素还在增加等基本形势，《政府工作报告》强调，“必须把就业摆在更加突出位置”“多管齐下稳定和扩大就业”，充分体现就业政策的新力度。今年《政府工作报告》中的就业政策有如下特点：

    一是有明确的政策对象，包括高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体，还包括城镇各类就业困难人员、农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员等。二是有明确的时间要求，除了本年度之外，还要求对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业，三年内给予定额税费减免。三是有明确的投入水平，明确从失业保险基金结余中拿出1000亿元，实施职业技能提升行动。四是有明确的政策绩效目标，如开展1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训，高职院校扩招100万人，扩大高职院校奖助学金覆盖面、提高补助标准，以及设立中等职业教育国家奖学金等。五是有明确的政策重点，充分聚焦技术技能人才培养体系。国家不仅关注既有职工的技能提升和转岗转业培训，而且关注现代职业教育；不仅关注高等职业教育，而且关注中等职业教育；不仅鼓励更多应届高中毕业生参加职业教育，而且鼓励更多退役军人、下岗职工、农民工等报考高职院校；不仅要求学历证书和职业技能等级证书的获取，更要求加快学历证书和职业技能等级证书的互通衔接；不仅要求中央财政大幅增加对高职院校的投入，地方财政也要加强支持，而且支持企业和社会力量兴办职业教育。重点关注技术技能人才培养，既有利于缓解当前就业压力，也是解决高技能人才短缺的战略之举。

    今年《政府工作报告》进一步明确要求加强对灵活就业、新就业形态的支持。这是国家在对就业领域所发生的重大变化准确判断基础上所做出的科学决策。当前，数字经济下从岗位市场到工作（任务）市场的转变、从劳动力市场到人力资本市场的转变、从劳动关系到人力资本关系的转变必然要求重新思考传统就业模式的合理性与可持续性，开放探索新经济范式下的新就业形态，顺应科技革命的潮流与工作市场发展的规律。

    对劳动者权益的保护仍然重要，同时也要高度关注权益保护与自我负责的平衡问题。劳动关系并不等于工作权利保护，而只是权利保护的载体。数字经济范式下需要寻找更多的权利保护载体，从而实现比工业经济范式下更好的权利保护——从一个保护载体到一个保护网络。数字经济下就业政策的核心应该聚焦于工作能力与社会保障体系建设。政府要建立工作能力提升与迁移体系，与高等院校、产业部门合作，将工作能力的需求传递给学校，推动优化教学、优化专业设置、优化大学、优化教育系统；加强虚拟学习平台设施建设，推广基于互联网与教育机构相结合的分布式终生学习模式。对此，政府应加快探索建立基于工作交易平台的新社会保障体系，响应党的十九大提出的全民参保计划。

    宏观政策的“决策、执行、审计”是一个闭环系统。今年《政府工作报告》已经明确了2019年就业政策的定位与举措，随之而来的任务就是科学地分解政策任务并坚定不移地执行。特别重要的是，按照明确设定的标准，采用综合性的研究分析方法与技术，对就业政策体系进行全面检查、分析与评估，为改进就业政策决策与执行明确问题以及问题产生的机理，提供解决问题的方向与思路，从而为就业政策目标的实现提供科学支撑。同时，就业政策要开展全流程的评估审计，在实施前需要进行事前审计，进行中要开展过程或事中监理审计，还需要进行事后的就业政策绩效审计，并且尽可能委托第三方专业的科学研究或评估审计机构开展刚性的就业政策审计。

    （作者：杨伟国，系中国人民大学劳动人事学院院长）