健全自治法治德治相结合的乡村治理体系

    党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》强调，增强乡村治理能力。建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，发挥群众参与治理主体作用。开展乡村治理体系建设试点和乡村治理示范村镇创建。

    自治、法治、德治相结合，意味着乡村治理不能单独依靠某一方面的治理资源。具体言之，自治意味着乡村治理最终要实现村民委员会组织法提出的村民自我管理、自我教育、自我服务这一目标，法治和德治都要以自治为基础践行落实；法治意味着乡村治理要以法治为根本遵循，自治、德治都要在法治框架之下进行；德治意味着乡村治理要以道德规范、习惯规约等良善的社会规范来维风导俗，以德治教化和道德约束支撑自治、法治。而健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，主要包括“谁来治理”“依何治理”以及“如何治理”三个方面。其中，“谁来治理”指向主体维度，“依何治理”指向规范维度，“如何治理”指向运行维度。

多元主体合作共治

    乡村治理主体可以分为内部型主体、外部型主体以及内—外联合型主体三种类型。乡村治理内部型主体包括村党支部、村民委员会、村民小组、村民议事会、村民理事会、村民监事会、乡村精英（新乡贤）以及普通村民等。内部型主体是乡村治理的直接参与者，也是乡村治理规范的制定和实施者。乡村治理外部型主体包括基层党政机关、外来企业、公益性社会组织以及外来务工经商人员等。外部型主体虽然不是乡村治理的直接参与者，但是由于这些主体可以通过行政管理、投资、社会服务等方式作用于乡村治理，在很大程度上已经成为乡村治理中的重要力量。内—外联合型主体主要指通过资本、自然资源等媒介联结乡村内、外主体而形成的共同治理力量，其中以“企业+农户”性质的专业合作社为典型。

    乡村治理主体在我国乡村治理实践中具有内生性、多样性、地域性等特征，涉及公权主体、私权主体、自治主体等众多主体，主体来源非常广泛，涵摄多个层级，各个主体具有不同的地位和功能，治理方式的侧重点也不同。有些主体是自治型主体，强调民主基础上的村民自治，如村民委员会、乡村其他社会组织（如红白理事会、互助会等）、村民等；有些主体是德治型主体，强调治理过程中的道德权威，如传统老人（如村老、寨老）、新乡贤、乡贤理事会等；有些主体是法治型主体，强调运用法律政策手段进行治理，如乡镇党政机关等。

    多元主体合作共治是健全乡村治理体系的主体路径，其基本内容可以概括为自治型主体主导、法治型主体指导、德治型主体辅导，基本要求是分工明确、权责分明、有机融合。应当加强农村基层党组织建设，大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织。各类主体之间相互配合，构建出合作共治的治理格局。这也是党的十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”在乡村治理领域中的具体体现。

多元规范优化合治

    乡村治理依据的规范是多元的，主要包括国家法律、政策、党内法规、上级党政部门规范性文件、村规民约、道德规范及乡村自组织规范等。根据规范生成与国家权力之间的关系，可将乡村治理中规范类型化为正式规范与非正式规范。正式规范的主要特点是经由一定的程序、人为制定而具有的计划性和外在性，主要包括国家法律、政策及党内法规等；非正式规范是基于其经由社会互动和实践演化而来所具有的自生自发性与内在性的规范，其在乡村生活长期实践、演化的基础上形成并发挥作用，包括非国家法意义上的习惯法、村规民约等。

    乡村治理中的规范资源各有侧重地体现乡村的自治、法治与德治形态，其在乡村治理中的功能及效力呈现出一定的差异。如正式规范主要承载法治功能，非正式规范主要承载自治功能和德治功能。当前，乡村治理实践中多元规范之间会产生互动、形成合力，但是由于各类规范生成的治理系统不一致，也就会产生一定的冲突。多元规范冲突会降低乡村治理绩效，加大治理成本，甚至会造成乡村秩序的混乱。因此，当前乡村治理应该整合各类规范，解决规范资源相互冲突问题。多元规范整合包括内部清理整合与外部结构优化两个方面。

    乡村治理规范内部整合主要指在系统清理各类规范的基础上进行整合。国家法律、政策、党内法规以及地方党政机关制定的规范性文件是乡村治理遵循的基础性规范，是乡村治理得以展开的前提。国家法律和党内法规两个规范体系都是乡村治理的重要规范依据，两者之间的衔接是当前乡村治理多元规范整合中需要重点注意的问题。

    乡村治理多元规范的外部整合是指将各类规范资源视为相互配合的有机整体，按照“自治、法治、德治相结合”的原则优化整合多元规范结构，构建出以正式规范（国家法律、政策、党内法规等）为基础，以非正式规范（村规民约等）为补充的多元规范合作治理结构。强化国家法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。发挥自治章程、村规民约的积极作用。强化道德规范的教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。

多重环节系统融治

    健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的运行维度主要包括制定、实施及监督等多重环节，其中制定环节涉及制定主体、制定程序等方面，实施环节涉及执行、适用、遵守等方面，监督环节涉及国家机关监督、村组监督、村民监督、社会监督等多层级的监督。从运行维度健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系需要从制定、实施和监督等环节入手系统推进，明确权责分配、整合治理力量、调整运行方式、完善运行机制，构建多方协作路径，实现乡村治理规范的融合运行。

    首先，畅通乡村治理规范制定主体的沟通、互动渠道。法治型主体在制定涉农法律法规及政策时应与自治型主体、德治型主体沟通，最大限度上扩大多类主体参与。地方性法规、规章及规范性文件的制定应结合地方实际，征询辖区内自治型主体、德治型主体的意见，将一些地方传统优秀规范资源（如能充分发挥道德教化作用且不违反公序良俗的乡村固有习惯、少数民族群众普遍认可的良善传统习惯法）吸收到具体规范当中。自治型主体在制定村规民约等自治性规范时应扩大村民参与，制定程序公开透明，充分体现出基层民主和基层自治；需要进行乡村协商议事，提高村规民约的议定水平，衔接国家法律与地方习惯法，确保自治规范符合国家法律法规要求，同时又立足于风俗习惯及村情实际。

    其次，健全乡村治理规范的执行机制。乡村治理规范的实施应该有明确的执行主体，执行应该在法律框架下进行，同时也要综合运用多种力量融合推进。第一，增强基层干部法治观念，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。深入推进综合行政执法改革向基层延伸，创新监管方式，推动执法队伍整合、执法力量下沉，提高执法能力和水平。乡镇政府位于乡村治理第一线，是乡村事务的直接管理者，也是正式规范的实施者。当前应明确乡镇政府行政执法权的范围、种类和权限，以法治方式统筹力量、平衡利益、调节关系、规范行为。第二，村规民约的执行要重视发挥村民委员会、村规民约执约小组的作用。第三，德治规范一般属于内生性规范，比较贴近村民实际，认可程度相对要高，但是要重点解决德治规范执行主体缺失和执行方式“软化”的问题。乡村可以成立专门的德治规范劝导小组，小组成员可由村党支部、村民委员会、村民小组、有威信的老人及普通村民代表组成，而执行方式需要因地制宜。

    最后，完善乡村治理的监督机制。当前的首要任务是要按照自治、法治、德治相结合的思路统合包括国家机关（包括乡镇政府）在内的外部监督主体以及以村民委员会、乡村其他组织（如乡贤理事会等）、村民议事会、村民理事会、村民监事会、村民等为主体的内部监督主体，内外合力进行乡村治理事务的监督。

    （作者：高其才，系清华大学法学院教授，本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系研究”〔批准号18VSJ064〕的阶段性成果）