疏解非首都功能：解决“大城市病”的中国方案

    【京津冀协同发展系列访谈①·智库答问】

本期嘉宾

    北京大学首都发展研究院院长 李国平

    南开大学经济研究所所长 刘刚

    河北经贸大学经济研究所所长 田学斌

1.破解“大城市病”的必由之路

    光明智库：怎样看待过去北京患上了相当程度“大城市病”的历史背景和成因？为什么说疏解非首都功能是解决“大城市病”的根本途径？

    李国平：“大城市病”一般是指一个城市因规模过大而出现的人口拥挤、住房紧张、交通堵塞、环境污染等问题，在大城市特别是特大城市的表现尤为突出。“大城市病”给北京带来的危害和影响显而易见，一方面直接影响北京自身的可持续发展和市民生活（包括生活成本和生活质量），另一方面也直接影响首都功能的更好发挥。

    长期以来，由于京津冀区域人口和功能过度向北京集中，形成了比较严重的“虹吸效应”，直接影响了周边地区的发展，出现了周边地区特别是河北省“大树底下不长草”的局面。

    通过疏解来重塑城市空间结构，是解决交通拥堵、环境污染、房价高涨等“大城市病”的首要选择，也是根除“大城市病”的治本之道。

    刘刚：非首都功能超常规发展导致人口和经济增长与资源和环境之间的矛盾爆发，这是北京“大城市病”产生的根源。特别是在进入21世纪以来的前10年，北京经历了新一轮的人口快速增长，极大加剧了首都资源和环境压力，“大城市病”愈加严重。

    从人口增长和产业发展的实际情况看，北京的发展一度偏离了以世界大国首都为核心功能的城市发展轨道。因此，如何以首都核心功能的发展为主导，在疏解非首都功能的同时，探索形成北京与周边城市良好的分工协作关系，探索人口密集地区空间优化开发和经济与环境友好发展的新路子，是京津冀协同发展战略的出发点与落脚点。

    田学斌：3000多年建城史，800多年建都史，北京历史悠久，能势聚积深广。北京患上“大城市病”，且已有相当程度，并非朝夕形成，而是具有深刻的经济社会历史背景。

    人口膨胀、交通拥堵、环境恶化等，是特大城市优先发展这一客观规律作用下的结果。北京自然区位优越，历史文化、科技研发资源丰厚，聚集力强有其必然性。但对于京津冀整体而言，地区发展长期不均衡、不协调，形成了“北京吃不完，天津吃不饱，河北吃不着”的局面。

    疏解北京非首都功能，解决“大城市病”问题，应坚持双向发力。触及深层次矛盾时，要更加讲究方式方法。对内依靠自己，坚持内部功能重组，建设行政副中心，疏解北京市属行政服务功能；对外依靠雄安新区，打造非首都功能集中承载地，拓展北京首都功能，实现双向收效，才能有效解决北京功能负载过重的难题。

2.牵好疏解非首都功能这个“牛鼻子”

    光明智库：京津冀协同发展重大国家战略提出已有5年，始终强调“疏解非首都功能”是“牛鼻子”。牵好这个“牛鼻子”对于推动京津冀协同发展有怎样的意义，对未来大国首都的建设发展有何深远影响？

    刘刚：科学认识疏解非首都功能的关键是理解疏解一词的内涵。疏解强调在遵循经济和社会发展规律的基础上，把涉及非首都功能的产业和人口有效地疏解到能够创造更高价值的空间区域，还原北京城市发展的核心功能。作为具有全球影响力的世界大国的首都，北京的核心功能就是国家的政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心，不应承载其他过多的功能。

    改革开放以来，我国区域经济发展的一个显著特征是北方经济落后于南方经济。京津冀是全国科技创新资源最为丰富、人口最为密集和经济最为发达的地区之一，理应成为北方经济发展的引擎。把北京非首都功能的分解与打造北方经济增长极相结合，是京津冀协同发展急需破解的关键问题。

    从深层次看，非首都功能的疏解和京津冀区域协同发展的目标是一致的，是建设引领北方乃至全国经济增长极的关键一招。

    田学斌：抓住“牛鼻子”是强化首都创新引领功能，建设面向未来新首都经济圈的内生需要。作为聚集全国最多创新资源的首都，北京必须把非首都功能疏解出去，把创新发展的空间腾出来，发挥其示范引领作用。

    同时，这也是优化京津冀城市结构、加快建设世界级城市群的客观要求。只有紧紧抓住这个“牛鼻子”，才能让北京变轻、变壮、变美，强化提升其首都核心功能。

    因此，无论是建设面向未来的以创新驱动发展为核心的新首都、建设以北京为核心的世界级城市群，还是全面提升京津冀区域创新能力，加快破解地区生态环境修复改善的整体性难题，抑或是医治北京“大城市病”，加快京津冀绿色转型创新升级，疏解北京非首都功能都是重中之重，亦是“牛鼻子”所在。

    李国平：之所以特别强调疏解，一方面是因为京津冀协同发展的基本出发点就是解决北京的“大城市病”问题，而“大城市病”主要是功能过度集中所引起的，因此疏解就成了必然选择；另一方面，旨在通过疏解变北京的“虹吸效应”为扩散辐射效应，解决京津冀区域发展严重不平衡的问题。

    有序疏解北京非首都功能，加速人口和功能向周边地区转移，这对于建设世界级城市群，强化生态文明和环境建设，探索人口经济密集地区优化开发模式都具有重要意义。

3.如何疏得出、稳得住、发展得好

    光明智库：5年来，“疏解非首都功能”内在的章法和逻辑是怎样的？目前取得了哪些成效，同时还有哪些问题要特别注意？

    田学斌：5年来，北京带头做减法，推动非首都功能资源向津冀乃至相邻省份外溢，向内缓解压力、向外释放动力，持续加深区域间分工合作一体发展。同时，推进一般性制造业企业、教育医疗等非首都功能向外疏解。其内在逻辑在于内外结合、统筹兼顾，推动京津冀协同发展不断深入。

    下一阶段，疏解难度可能会进一步加大。三地今后还要继续推进高校、医院、养老机构、总部企业、非核心行政事业单位等更多领域，人力人才、知识产权等更深层次的疏解转移。继续承接北京疏解出来的非首都功能，无论是企业总部、制造业企业还是创新要素、优秀人才，都必须有相应的高标准配套设施和软件环境，这就需要承接地政府和相关管理服务部门提高服务能力及协调能力。

    京津冀三地在疏解承接微观匹配问题上，应坚持市场主体自愿的利益导向。要注意更好发挥政府作用，加强政府层面的规划对接、政策协调和执行合作。

    刘刚：疏解非首都功能成绩渐显，是京津冀三地共同努力的结果。以北京为中心，以通州行政副中心和雄安非首都功能集中承载地规划建设为标志，“一体两翼”发展格局初步形成，进一步拉大了北京疏解非首都功能的战略空间框架，开启了京津冀世界级城市群建设的新局面。

    以区域各城市为重要节点的网状非首都功能疏解格局进一步形成，交通一体化、生态环境群防群治和产业转移的对接机制有效建立，为非首都功能的疏解和产业的分工协作创造了条件。

    在北京非首都功能的疏解方面，以市场配置资源为基础，政府发挥积极作用，是确保京津冀协同发展顺利开展的关键。

    李国平：疏解北京非首都功能是一件系统性工作，在疏解过程中需要更多发挥市场机制的作用。只有这样，疏解工作才能疏得出、稳得住、发展得好，避免出现反复。疏解是手段，根本目的还在于解决北京“大城市病”问题。因此，疏解和发展绝对不是对立的关系，北京市提出的“疏解整治促提升”就体现了这种思路。

    需要注意的是，疏解和承接是一个整体，北京市是疏解方，也是市域内疏解部分的承接方，而津冀主要是承接方，所以京津冀三省市都是疏解非首都功能的直接关系者，疏解北京非首都功能是三地共同的事业。

4.不进则退，非进不可

    光明智库：如何充分理解“京津冀协同发展进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段”？怎样更好推动疏解非首都功能往深里走、往实里走？

    李国平：当前，疏解非首都功能的成效距实现京津冀协同发展整体定位目标仍有很大差距，三地间人口和功能高度集中以及空间布局不合理的问题仍然突出。今后，如何将直接关系部分机构、部门和个人利益的疏解工作推向深入，并形成以市场力量为主的自发性长效机制尤为重要。

    还有一个重要问题：在推进疏解中如何实现北京高质量发展。首都减量发展是系统性、全局性、前瞻性的战略工程，是主动响应北京“四个中心”建设的核心战略。减量发展涉及北京城市发展的方方面面，从业态疏解到功能转型、从空间重构到产业匹配，减量不仅涉及“腾笼换鸟”工作，还需“留白增绿”“减量提质”“兼修内外”。北京在疏解非首都功能的同时，也应注重高端产业的减量提质发展。总之，北京不是不要发展，而是要更好发展。

    刘刚：京津冀协同发展攻坚克难，一个重要的突破口在于：以区域经济转型升级过程中的数字化和智能化需求为牵引，以城市新型创新区的建设为依托，以数字化、网络化、智能化科技和产业发展推进北京非首都功能疏解和京津冀新经济增长极形成。

    在基础设施建设方面，重点不再是传统的交通基础设施建设，而是基于网络空间的新型基础设施建设。新型创新区的建设以数字化、网络化、智能化科技和产业发展为导向，推动和引领区域经济转型升级。新型创新区不再是工业园区，也不是高科技园区，而是基于研究、开发和生产三类企业和机构群落相互协作的新经济聚集区。培育和构建富有活力的产业创新生态系统，既是新型创新区发展的原动力，也是城市经济转型的基石。这种不进则退、非进不可的态势，将伴随京津冀协同发展战略实施的始终。

    田学斌：对于京津冀协同发展的规划建设者来说，非首都功能疏解进入领域更宽广、涉及利益层次更深刻、体制机制难题更密集的攻坚阶段，雄安新区也从顶层设计、规划编制转向实质性建设阶段，将会面临更多挑战。京津冀三地要时刻保持紧迫感、责任感和使命感，坚定保持历史耐心和战略定力，保证非首都功能疏解的目标任务顺利实现。

　　学术指导：国务院发展研究中心副主任、京津冀协同发展专家委员会委员 张军扩

　　学术支持：

　　北京市哲学社会科学规划办公室

　　天津市哲学社会科学工作办公室

　　河北省哲学社会科学工作办公室

　　项目团队：光明日报融媒体记者董城、张景华、田依漪、王斯敏、张胜 实习生王美莹