土地承包经营权的稳定与保障

    农村土地“三权分置”的政策目标，是稳定土地承包关系、完善土地承包经营权的权能。修改后的农村土地承包法对此作了积极的回应，为巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入实施乡村振兴战略奠定了基础。

    农村土地制度运行的进程表明，以“两权分离”为理论基础的原农村土地承包法已滞后于农村生产力发展水平，不能适应当前农业生产关系的变化。主要体现在：一是承包农户转让土地承包经营权的条件严格，限制了承包农户有偿退出土地承包关系的渠道；二是禁止土地承包经营权抵押融资，遏制了承包农户主要财产的金融价值的发挥；三是要求迁入设区的市并转为非农业户口的承包农户交回承包地，对进城农民土地承包权益的保障不足；四是农村妇女土地承包权益保障不足。此外，对二轮承包到期后的承包地是否调整问题，立法上也应作出明确安排。

    稳定土地承包关系，是农业生产自身规律和农村社会发展的客观要求，一直是我国农村土地政策的基本目标。修改后的农村土地承包法，除了在第1条立法宗旨中明确规定“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”之外，主要通过延长承包期、强化承包地调整条件来达到这一政策目标。其中规定，耕地承包期届满后再延长30年，草地、林地承包期届满后依照规定相应延长。这一重大修改，彰显了中央坚定保护农民土地权益的决心，既稳定了农民预期，又为届时进一步完善土地政策留下了空间。就二轮承包到期之后的承包地调整问题，修改后的农村土地承包法按照保持土地承包关系稳定并长久不变的精神，将承包地的个别调整局限于“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。

    完善土地承包经营权的权能，一直是赋予农民更多财产权利、深化农村土地承包经营制度改革、构建新型农业经营体系的关键一环。修改后的农村土地承包法总结“三权分置”试点改革的经验，完善了土地承包经营权的权能。一是明确了承包农户可以其依法取得的土地承包经营权担保融资，这有利于搞活土地生产要素，缓解农村融资难问题。但土地承包经营权的抵押权实现之时，受让人并不取得土地承包经营权，而仅能取得土地经营权，承包农户仍然保有其土地承包经营权，满足了“不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭”的政策要求。二是丰富了土地承包经营权的流转方式，赋予了承包农户更多的处分自由。比如，放宽了土地承包经营权转让的条件，不再要求承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；明确承包方可以入股方式流转土地经营权，不再局限于入股从事农业合作生产。

    进一步保障进城农户的土地承包经营权，是本次法律修正的主要内容。鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程，现阶段农民进城务工、落户的情况也十分复杂，修改后的农村土地承包法作了三个方面的修改：一是补充、明确了承包期内农民进城落户，无论是部分成员或举家迁入，都不得以退出土地承包经营权作为前提条件；二是统一了农户进城之后的土地承包经营权保障规则，不再区分迁入“小城镇”和“设区的市”，农民不因进城落户纳入城镇住房和社会保障体系而丧失土地承包经营权，不得强制收回进城农户的承包地。进城农户可以自主选择如何处分土地承包经营权，既可以按照自愿有偿原则，依法将土地承包经营权转让给本集体经济组织其他农户，也可以自愿有偿地将承包地交回发包方，还可以流转土地经营权。

    为了更好地保护农村妇女的土地承包权益，修改后的农村土地承包法在原法基础上新增加了三项规定，以防止妇女的土地承包经营权受到剥夺、侵害。一是规定承包农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益；二是土地承包经营权证和林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入；三是明确规定发包方剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权，应承担法律责任。这些规定进一步表明，承包农户内家庭成员共同共有土地承包经营权，不因成员的性别而存在权利分配上的差异。

    值得注意的是，“三权分置”并不否定承包农户的土地承包经营权。从土地承包经营权派生出土地经营权，反映的是承包农户基于自主意愿以出租（转包）、入股或其他方式处分其土地承包经营权的结果，承包农户不因派生出土地经营权而丧失其土地承包经营权。从修改后的农村土地承包法的法典结构来看，法律上并没有改变派生出了土地经营权之后土地承包经营权的法定名称，“土地承包经营权”一语是传统物权理论与中国土地制度相结合的产物，已广为干部群众所接受，如改用其他名称容易引起农民的误解和政策混乱，妨害现有土地承包经营权制度的稳定性。

    同时，修改后的农村土地承包法第21条规定，二轮承包到期后再延长30年，表明土地承包经营权是有期限的。用益物权一般具有期限性，土地承包经营权为我国实定法上的一类用益物权，设定期限符合法理。

    （作者：吴昭军 黄忠，分别系中国人民大学法学院博士后研究人员、西南政法大学市场交易法律制度研究基地教授）