经济高质量发展，生态环保如何发力

    回顾我国改革开放四十年的历程，可以发现生态环境保护与经济发展时而“对立”、时而融合，环境问题的出现、加剧或减缓也总是与经济发展的规模、结构和模式密切相关。分析两者的相互关系和生态环境保护的演进历程，有助于探明未来实现美丽中国梦想的可行路径。

1.我国生态环保工作的若干阶段

    我国生态环保工作的启动略早于改革开放，当时污染问题在局部地区暴露，环保意识的萌芽则来自国际社会和国内污染现象的双重启发。

    20世纪60年代，日本创下连续18年GDP年均增速9.3%的纪录，但环境也因此遭受严重破坏，“水俣病”“痛痛病”等成为日本环境污染的代名词。1970年，美国发起“地球日”活动，呼吁重视环保，避免东京悲剧重演。1972年，联合国在瑞典的斯德哥尔摩召开人类环境会议，揭开了轰轰烈烈的全球环保运动序幕。我国也派代表团参加了此次会议，国际社会对环境污染严重后果的揭示在一定程度上催生了我国环保意识的萌芽。

    1973年，我国召开第一次环境保护会议，正式拉开了中国环保事业的序幕。会议通过《关于保护和改善环境的若干规定》，确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针。此后，我国成立了国务院环境保护领导小组，下设办公室负责督促各地调查环境污染状况。

    1978年，改革开放的春风吹暖神州大地，经济发展呈现出勃勃生机。此后几年间，各地工程项目火热展开，乡镇企业异军突起。与此同时，沿海、沿江一些率先发展起来的地区由于“重经济轻环保”，有些出现了污水横流、废渣乱弃等现象。

    1983年，改革开放进入第5个年头，国家经济逐渐走向规范，部分重工业快速复苏，一度出现水、矿产资源过度浪费的情况。1983年12月31日至1984年1月7日，我国召开第二次全国环境保护会议，正式将环保工作确立为基本国策，将环境建设与经济建设、城乡建设同步规划、实施、发展。

    1992年，改革开放步入快车道。由于产业链长、工艺技术成熟、GDP贡献率大，各地纷纷以化工、钢铁、水泥、建材等项目作为经济发展的引擎，开地动工、扩大规模，使得工业污染成为环境污染的防治重点。

    1996年，城镇化、工业化在各地相继启动，我国经济进入快速增长阶段。部分地区相继出现环境污染事件，我国开始针对重点城市、区域、流域、海域等开展污染防治及生态保护工程，生态环保进入“工程”时代，污水处理厂、垃圾焚烧厂等各项工程建设成为生态环保工作的主体内容。这段时间，全国陆续关闭一些污染严重的工矿企业，推动清洁生产和环境影响评价，工业污染得到一定程度控制，但乡镇企业污染排放量仍然在上升，生活污染与农田化肥农药等污染交叉，“面源”污染显现。

    2000年“入世”后，我国经济开始新一轮高歌猛进。城镇化、工业化继续快速发展，房地产业的兴起进一步拉动钢铁、水泥、化工等重工业的扩张。此时，松花江污染、太湖蓝藻暴发、康菲溢油等多种环境污染问题开始集中显露。为此，第六次全国环境保护大会提出，要充分认识我国环境形势的严峻性、复杂性和环保工作的重要性、紧迫性，环境保护成为确保民族永续发展的国家课题。

    2012年以后，我国经济增长转向中高速增长，“绿色发展”成为新的治国方略。2015年，“史上最严”环保法出台实施，对违法排污实行“按日计罚”，监管执法力度空前加大；国务院相继发布水、气、土污染防治三大行动计划；中央成立环保督察组，对各地环保工作和绩效进行现场巡视，污染治理决心前所未有，各地环保的主动性、自觉性显著增强。

    2018年5月18日，全国生态环境保护大会召开。本次大会系统阐释了习近平生态文明思想，将“绿色发展”深度融入政治、经济、文化、社会治理中。自此，我国的生态环保工作进入新的历史发展时期。

2.经济发展框架下的生态环保演进

    分析改革开放以来的生态环保演进特点，需要将其置于改革开放的经济发展框架下观察。通过与同时期的经济发展同步比较可以发现，环境问题的产生伴随着经济体量的增加，减缓则与发展方式的优化趋势相吻合。

    1978年至1992年是由计划经济体制向市场经济体制改革的过渡阶段。彼时，乡镇企业全面开花，工业园区、产业集聚区纷纷开工，全国掀起经济建设的热潮。至1992年，我国产业结构发生重大改变，第二、三产业比重提高，经济发展由乡镇企业、沿海沿边特区带动，呈现出“村村点火、户户生烟”的火热局面。但在发展热情喷涌而出的同时，农业面源污染、城市重工业污染呈现局部严重态势。事实上，1979年，我国在实施一系列经济改革政策的同时，也颁布了《环境保护法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律法规，并于1988年成立了国家环保局。但在这一时段，社会上“只管发展不管污染”“先污染后治理”的思维曾一度占了上风，环保工作力度加大多是重大污染后的倒逼所致，具有一定被动性。

    2001年至2010年，我国GDP年均增长率保持在较高水平，各地相继上马钢铁、水泥、化工、热电等项目，污染物排放居高不下，主要排污指标不降反升。在经济高速发展的背后，人们不禁反问：长期依赖高耗能的经济增长模式能走多远？

    由于多年的累积，污染防治无疑是一场持久战。2012年后，我国将污染防治作为重要的民生工程，力求在较短时间内攻克主要污染物的减排工作。这一阶段，我国着重通过优化政策机制、调节能源结构、调整产业结构，加大节能减排力度、启动环保税、严格执行环评、淘汰“两高一资”落后产能等。至2017年，全国生态环境质量得到显著改善。该阶段呈现出快速消灭污染的势头，可谓长周期污染防治中的一个个“速决战”。

    近几年，随着绿色生产、绿色生活成为新的发展路径和目标，生态农林、新能源汽车、环境服务业等新业态出现，生态环保问题呈现出与经济发展高度耦合的特点。这一阶段，生态环保不再是制约经济发展的对立面，而成为经济发展的重要组成部分，向环保要收益、以环保促进步，便是这种耦合的生动体现。

3.重新审视生态环保与经济发展的关系

    纵观改革开放四十年的生态环保发展，我国先后经历了“经济发展优先于环境污染”“环境污染影响经济发展”“生态环境治理成为经济发展的保障和支持系统”三个阶段。改革开放伊始，快速积累物质解决温饱是头等大事，由此在一定程度上导致工业粗放发展、资源浪费严重、环境疏于治理，逐渐造成发展方式的“两高一资”路径依赖。伴随着改革开放的逐步深化，人民生活品质日益提升，良好的生态环境成为民生之需，经济高速发展积累的成果为后续的生态环保工作奠定了有力物质基础。

    站在新的历史起点，在生态环境和经济不断融合过程中，如何平衡二者的关系，是考验治理现代化能力的重要试金石。一方面，要防止治理初见成效的污染问题抬头或反弹，不能由于担心影响地方GDP发展而降低对落后产能的淘汰速度、放松相关行业的环保标准；另一方面，对于错综复杂的生态环境污染问题，不可抱有速战速决、急功近利的心态，不宜采取“一刀切”和“刮风暴”式的方式，应将中央生态环保督察的强有力意志与企业、行业的自觉自愿行为有效结合起来，探索出一条上下齐心协力、行政手段与市场力量均能充分发挥效能的治理路径。

    在新的经济发展周期，我们需要重新审视生态环保与经济发展的关系。经济发展需要向投入要收益，而生态环保是为了促进经济的高质量发展、提高人民的生活福祉，其自身的经济性同样需要关注、支持。如今，虽然有强大的物质基础作保障，但我国的生态环保事业还有很长一段路要走，这就需要政府部门和相关行业领域毫不懈怠、久久为功。在追求高质量快速发展的过程中，可以考虑增加一些复合型、综合性指标，如体现生态要素的生产效率、体现环境效益的经济产出、体现生态系统恢复的整体治理能力等，将传统的经济密度指标转化为“生态经济密度”指标，强化对生态环保规划的统筹性以及建设项目的全流程、全周期生态环境管理，切实做到经济发展与生态环境保护、资源节约的高效统一。

    （作者：刘瀚斌，系复旦大学环境经济研究中心博士）