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    光明日报 2018年12月17日 星期一

    改革开放40年立法工作的三个片段

    作者:本报记者 刘华东 《光明日报》( 2018年12月17日 13版)

        12月4日,河北省阜城县检察院联合团县委、县司法局组成宣讲团,开展“宪法在我心中”主题宣讲活动。新华社发

        1978年12月18日,党的十一届三中全会召开。这个被后来人不断提及的会议,作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来,实行改革开放的历史性决策。与此同时,会议提出必须发展社会主义民主,健全社会主义法制,开启了改革开放新时期法制工作的新征程。

        回望40年来时路,从邓小平说“我们的法律是太少了,成百个法律总要有的,这方面有很多工作要做,现在只是开端”,截至2018年10月,我国现行有效法律268部,行政法规757件,地方性法规1.2万多件,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善。

        改革和法治如鸟之两翼、车之双轮。改革开放40年,也是社会主义法制不断健全的40年。正如十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳所说,40年来我国的立法工作和改革开放就是相伴而生、相伴而行的。

    1.“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望”

        春风阵阵,春雷滚滚。

        党的十一届三中全会后,新的萌芽亟待破土而出。彼时,我国法制建设刚刚起步,在经济法制方面基本上是一片空白,迫切需要在尽可能短的时间内解决有法可依问题,为改革开放顺利进行提供法制保障。

        “为了保障人民民主,必须加强法制。”“总之,有比没有好,快搞比慢搞好。”“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”……

        立法,迫在眉睫,势在必行。

        1979年1月,党中央决定在全国人大常委会设立法制委员会,同年2月,五届全国人大常委会第六次会议决定设立法制委员会,由彭真担任主任。

        法制委员会甫一成立,从招兵买马到投入工作,几乎是在同时进行。不到4个月,法制委员会就拿出了刑法、刑诉法、选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法7部法律草案。

        “我们每天都是夜以继日,从早上8点干到夜里12点以后。每天夜里12点后,我把修改出的稿子送到彭真同志家里。有时夜里12点彭真同志还来看我们。他对送去的稿子连夜进行修改,第二天清晨就把修改后的稿子退回来了。”多年以后,参加法律起草的全国人大常委会原副委员长王汉斌对当年的工作经历记忆犹新。

        1979年7月,这7部法律在五届全国人大二次会议获得通过,成为中国法治史上著名的“一日七法”。

        提及改革开放初期的立法工作,1983年起参与立法工作的乔晓阳表示,这个时期的立法往往带有一种阶段性的特点,就是先把制度建立起来再逐步向前推进。尽管在通过之初依旧存在争议,但这7部法律得到了党和人民很高的评价,尤其是中外合资经营企业法的出台,被称为我国对外开放的第一个“法律宣言书”。邓小平同志感叹:“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊!”

        随着改革开放不断深入和经济社会的不断发展,这7部拉开新时期立法工作大幕的法律也经过多次修订。以刑法为例,1979年刑法是192条,1997年修订的刑法变成了452条,之后随着实践的发展又先后通过了10个刑法修正案,法律条文越来越多,越来越具体。

    2.“现行宪法是新时期立法史上的一座丰碑”

        2018年3月,十三届全国人大一次会议表决通过了宪法修正案,确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位,把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法。自现行宪法颁布实施以来的第5次修宪,再次为国家根本大法注入新时代的磅礴力量。

        假日庭园寂,平楼卧室幽。

        逐行斟字句,对坐话喃啾。

        灯下词初定,纸间策已筹。

        宪章临十稿,尚欲益精求。

        已故法学家许崇德的这首《玉泉山之夜》,记录了1981年5月一个星期天晚上,80岁的彭真在灯下修改宪法草稿的情景,这也是当年立法工作者们夜以继日工作的真实写照。

        历经10年“无法无天”,党和人民迫切需要一部新的国家根本法。1980年9月,五届全国人大三次会议决定成立宪法修改委员会,主持修改宪法。宪法修改委员会随即召开第一次会议,决定设立秘书处,负责宪法修改的具体工作。

        “现行宪法是新时期立法史上的一座丰碑”。参与起草工作的十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇回忆,“当时的形势是,随着结束‘文革’,实现战略转折,实行改革开放,党心民心大振,思想十分活跃,普遍高度关注这次修改宪法。”

        “民主集中制在一定意义上也可以说是多谋善断。”彭真在主持宪法修改具体工作时强调,“多谋,就是要真正发扬民主,听取各种意见,不论是赞成的还是反对的意见,包括很难听的话,都要听,就是集众思、广众益;善断,就是在民主的基础上正确地集中,有时集中得不对,有错就改。坚持真理,随时修正错误。”

        亲历这次修宪的全国人大常委会法工委原主任顾昂然回忆,1982年4月26日,宪法草案交付全国人民讨论,讨论浪潮持续了整整4个月。“其后,宪法修改委员会根据公众意见又对草案作了近百处的补充和修改,纯文字的还不算”。

        1982年12月4日下午5时,五届全国人大五次会议表决通过了现行《中华人民共和国宪法》。这部宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”这一规定奠定了新时期我国法制建设的宪法基础。

        12月4日,这个日子也注定要被写入中国法治史。2001年,中共中央、国务院将每年的12月4日定为“法制宣传日”。2014年,全国人大常委会将这个日子定为“国家宪法日”。今年12月4日是第五个国家宪法日,习近平总书记作出重要指示强调:“我国现行宪法是在党的领导下,在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革实践经验基础上制定和不断完善的,实现了党的主张和人民意志的高度统一,具有强大生命力,为改革开放和社会主义现代化建设提供了根本法治保障。”

        3.“如果不是采用‘零售’这种经验主义的办法,恐怕到今天民法典仍然会是一张白纸”

        法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中说,在民法慈母般的眼里,每一个人就是整个国家。民法标注着每一个人从出生到死亡的每一项权利。一直以来,我国的民法像散落的珍珠,各自夺目却不成体系。编纂民法典,长期以来占据着亿万中国人的心愿清单。

        在我国,民法典编纂工作先后启动5次,经历民法—民法通则—民法总则—民法典4个时期,可谓曲折坎坷,逐步前进。

        1954年、1962年,我国曾两度启动民法典的起草工作,但都因故搁置。1978年12月,邓小平提出:“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”1979年11月,全国人大常委会法制委员会重新启动民法起草工作,至1982年形成民法草案第四稿。由于我国刚刚进入改革开放新时期,制定一部完备的民法典条件还不具备,立法机关采取改“批发”(民法典)为“零售”(单行法)的办法,先制定了民法通则。

        全国人大常委会法工委原副主任张春生在接受记者采访时表示:“这是一个有创意的方案。它既绕开了制定民法典这座当时难以攀登的大山,又补上了一个个单行法的漏洞,解决了一个两难问题。”中国政法大学终身教授江平也说,如果不是采用“零售”这种经验主义的办法,恐怕到今天民法典仍然会是一张白纸。

        2001年,九届全国人大常委会再次启动民法典编纂工作,2002年12月,草案提交常委会第三十一次会议审议。经讨论,仍确定继续采取分别制定单行法的办法。此后先后制定了物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法等,逐步形成了比较完备的民事法律规范体系,为编纂民法典奠定了较好的法律基础和实践基础。

        时间的指针指到2014年10月,党的十八届四中全会明确提出编纂民法典的立法任务。次年,第5次民法典编纂工作正式启动。从此,编纂工作衔枚疾行,快马加鞭未下鞍。

        2016年6月,十二届全国人大常委会第二十一次会议初次审议了民法总则草案,经常委会三次审议,2017年3月,十二届全国人大五次会议通过了民法总则。民法典各分编也已于2018年8月整体提请全国人大常委会审议。

        据全国人大常委会法工委主任沈春耀介绍,在2020年3月,民法典各分编将与此前已经出台的民法总则合并为一部完整的民法典草案,提请十三届全国人大三次会议审议。

        新时代,呼之欲出的民法典注定将成为中华人民共和国历史上一座法治里程碑。

        (本报记者 刘华东)

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