党建引领基层治理的理论逻辑

    中国特色社会主义进入新时代，基层治理在国家治理体系中的地位和作用越来越重要。加强党对基层治理的全面领导，夯实基层治理的地基，是推进国家治理体系和治理能力现代化的全局性、基础性工作。北京市通过“街乡吹哨、部门报到”改革实践，探讨党建引领基层治理的有效途径，揭示了党领导基层治理的基本规律。在理论和实践上回答了党为什么要加强对基层治理的领导、如何加强对基层治理的领导等一系列问题，为我们研究如何实现党的全面领导及全面加强党的建设提供了重要启示。

1.坚持党对一切工作的领导

    习近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”很显然，党的领导是覆盖社会生活各个领域、贯穿国家治理全过程的。党对基层治理的领导是题中应有之义。北京市“街乡吹哨、部门报到”改革把全面加强党对基层治理的领导作为核心，不仅体现了党对基层治理领导的必然性，而且凸显了党加强对基层治理领导的紧迫性。

    第一，加强党对基层治理的领导是落实党领导一切政治原则的重大任务。在当今中国，党是最高政治领导力量。党具有强大的领导力，一方面体现为党中央的坚强领导，体现为党的领导核心的思想引领和决策指引；一方面体现为一线领导干部的创造力和执行力，特别是基层党组织的领导能力和领导绩效。北京市以系统性、整体性的思维谋划改革，着力优化党领导基层治理的体制机制，探索解决基层治理“最后一公里”问题的途径和方法，确保党的全面领导对基层治理的全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。实践证明，党对基层治理的领导是党的执政之基、执政之要。只有把党建设好，把党的领导落实到基层，才能切实贯彻党领导一切的最高政治原则，也才能真正巩固党的执政基础。

    第二，加强党对基层治理的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面深化改革的总目标是要实现国家治理体系和治理能力的现代化。在国家治理这座大厦中，基层治理是基石。要实现国家治理体系和治理能力现代化，必须加快推进基层治理的现代化。党要全面加强对社会治理的领导，就必须加强对基层治理的领导。基层治理面对最广大的群体、最复杂的矛盾、最具体的问题，治理现代化的任务最多最重。在中国，实现国家治理体系和治理能力现代化离不开党的领导。毫无疑问，基层治理现代化如果没有党的领导将一事无成。通过北京市的改革实践可以看出，加强党对基层治理的领导对实现国家治理体系和治理能力现代化具有多么重要的意义。

    第三，加强党对基层治理的领导是社会治理重心下移的客观要求。改革开放以来，国家治理取得了重大突破和巨大成功，但基层治理“最后一公里”还没有完全打通，矛盾和问题仍然突出。部分基层组织发育不健全、功能不完善，难以发挥应有的作用；基层政府由于权力、资源配置和机构设置不合理，难以做到便民高效；一些基层干部能力不强、担当不够，难以有大作为。正因如此，习近平总书记强调要“推动社会治理重心向基层下移”。这就迫切需要构建党组织统一领导、各类组织积极协同，人民群众广泛参与的基层治理体系；需要清除基层行政的弊病，提升基层干部的本领，把党的力量和主张传递到“神经末梢”。今天，北京市正在向建设成为国际一流和谐宜居的首善之都迈进，但作为超大型城市面临转型升级，疏解非首都功能和北京城市副中心建设时间紧、任务重、压力大，特别是我国社会主要矛盾变化，民生需求结构复杂、各种社会矛盾叠加，基层治理面临极为严峻的挑战。这不仅给基层治理带来了更繁重的任务，而且对基层治理提出了更高的要求。“街乡吹哨、部门报到”改革实践作为对基层治理难题的回应，充分表明党加强对基层治理的领导具有明显的紧迫性。

2.党领导基层治理是遵循规律和规则的创新型治理

    我国宪法规定“一切权利属于人民”，人民是社会治理的主体。中国共产党的执政地位决定了党是领导人民进行社会治理的核心力量。中国共产党领导全体人民按规律按规则共同治理社会，既顺应世界治理的趋势，符合社会治理的规律，又体现新时代的改革精神和中国的治理特色。北京市“街乡吹哨、部门报到”改革实践，把遵循党的执政规律与社会治理规律结合起来，探索党领导人民依法治理基层社会的路径和方法，围绕谁来治理、如何治理等问题形成了新格局和新模式，为党领导基层治理的理论创新提供了重要的思想启迪。

    党领导基层治理的基本思路是既坚持党对基层治理的全面领导，又注重让人民群众广泛参与。“街乡吹哨、部门报到”改革实践的全过程，始终坚持党对基层治理的全面领导。这是改革实践的指导思想和根本原则，也是贯穿改革实践的一条主线。在这里，社会治理的主体是人民群众，党是社会治理主体的领导核心和主导力量。概括地说，就是党领民治。党在更大范围、更宽领域、更深层次上让人民群众广泛参与社会治理。党领导基层治理不是大包大揽，而是要激发社会治理活力，防止出现“政府干、群众看，政府很努力、群众不认同”的现象。人民的事情由党和人民协商办理，坚持人民当家作主；党组织建立基层治理响应机制，坚持民有所呼我有所应；基层治理评判权交给群众，坚持以人民群众满意为出发点和落脚点。总而言之，党领导基层治理的根本目的是维护人民的根本利益。它体现的是基层治理的根本价值取向。

    党领导基层治理的实现路径是党组织全面领导下各主体共同参与治理。透过“街乡吹哨、部门报到”改革实践可以看出，党组织在基层治理中总揽全局、统一部署、协调各方，吹的是总哨。政府部门依法处理社会事务和具体问题，吹的是依法办事的哨；社会组织依据规章进行自我服务和管理，吹的是民主自治的哨；社区居民有序参与社会服务和治理，吹的是公民广泛参与治理的哨。以上这些主体都有参与基层治理的权力，共同点是在党的领导下依法依规参与治理活动。党组织发挥政治优势、组织优势把不同主体的治理活动整合到一起，把各种治理资源配置到一起，把各种治理功能聚集到一起，形成“一核多元”、系统完备、科学规范、运行高效的基层治理体系。这既符合首都基层治理的实际，也符合共同治理社会的规则。

    党领导基层治理重心下移，聚焦点在街道乡镇。在城乡治理结构中，街乡党组织直接面对人民群众，是基层一线治理工作的执行者。治理任务的落实、治理工程的实施要靠街乡党组织；基层存在的突出问题、群众反映的各类问题，也都要靠街乡党组织出面处理。随着治理现代化步伐的加快，街乡在基层治理中的地位和作用进一步凸显。一些地方基层治理出现“中梗阻”现象，瓶颈往往在街乡。打通基层治理“最后一公里”，推动治理重点下移，攻坚战就在街乡。北京市基层治理改革锋芒直指街乡，把街乡改革作为基层治理创新的重点和突破口。这对深化基层治理改革无疑具有参考借鉴意义。

    党领导基层治理的关键在完善体制机制。北京市改革实践突出问题导向，抓住基层治理中的深层次矛盾，遵循系统治理的原则，倒逼体制机制改革，着力解决基层治理的难题和群众呼声强烈的难事。针对街乡权责不清、资源不足和条块分割、机制僵化、治理力量分散、联动效应不高等问题，为强化街乡党组织在基层治理中的领导核心作用，以“下沉、赋权、增效”为抓手，推动治理力量和资源下沉，授予街乡党委、政府协同多部门统筹解决问题的建议权、综合调度权等权力。与此同时，根据城区治理特点，按照“精简、统一、效能”原则，有序推动街乡“大部制”改革，调整街道党政内设机构，优化工作流程，通过强能增效，为群众提供更便捷、更优质的公共服务。实现了基层权力给基层，保证基层事情基层办、基层事情有人办。针对基层执法难题，以执法平台建设为抓手，建立“三协同综合执法链”等机制，确保执法部门规范执法，用足用够用尽执法职权，解决了不想不敢不会执法等问题。鉴于基层治理现代化是一项长期而艰巨的任务，信息技术革命为基层治理现代化提供了新的手段，以“多网融合”为抓手，推动制度创新和技术创新结合，努力实现社会治理精细化。这些新举措不仅取得了良好的效果，也创造了党领导基层治理的新经验。

3.加强党的建设是实现党对基层治理领导的根本保证

    党的领导和党的建设是紧密联系、相互促进的。能否实现党对基层治理的全面领导，要看各级党组织的领导力，特别要看基层党组织的凝聚力和战斗力。党组织的领导力是党组织建设的综合反映。党组织领导力的强和弱取决于党组织建设的好和坏。新时代党要提高领导基层治理的能力和绩效，对加强党的建设提出了更高的要求。因此，党要领导好基层治理，必须加强基层党组织建设，把党的基层组织建成坚强的战斗堡垒。

    北京市的实践表明，加强党组织建设必须适应基层治理的需要，全面对接基层治理。首先，要树立党建引领基层治理的理念，用党建统领基层治理，在基层治理实践中强化党的建设。在党的建设中，要树立大党建理念，用系统思维整合政治资源，把各领域党建要素凝聚到基层治理之中，形成一贯到底、强劲有力的“领导主轴”和上下联动的街乡社区党建网络。其次，要使党的组织有效融入基层治理，把支部建在社区，建在重大活动、重要工程项目实施第一线，做到纵向到底、横向到边全覆盖；把党建工作重点放在基层治理上，从基层治理的实际出发，强化思想建设、制度建设、作风建设，增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，改变党的建设虚化、弱化、边缘化的状态。最后，要加强基层党员干部队伍建设，不断提升党组织和党员干部破解基层治理难题的能力，确保基层党组织把握好基层治理的方向，担负起领导基层治理的使命和责任。

    （作者：北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心 执笔：曾业松、郑寰）