美俄国防工业发展的特点及做法

    他山之石，可以攻玉。除我国以外，美俄是世界上另外两个主权范围内拥有完整国防工业体系的国家，其国防工业发展改革的一些有益做法和经验，可为我国国防科技工业改革提供借鉴。

    美国国防工业创建于18世纪末19世纪初。冷战结束后，美国军事需求锐减，国防开支大幅萎缩，国防工业能力过剩，在政府引导下，国防工业基础形成了少数几家横跨多个行业、集中了大部分总装设计和系统集成任务的军工巨头。21世纪初，美国政府引导国防工业转型，力图围绕联合作战需求，打破国防工业传统行业架构，构建“基于能力”的国防工业基础。2008年金融危机爆发后，美国国防开支再次萎缩，政府重点针对供应链管控风险，确保关键能力，稳定基础科研，维持技术优势和持续发展能力，采取政策引导、重点投资等措施促进国防工业发展。

    近年来，美国军工企业积极开展业务整合，但冷战后形成的国防工业基础整体格局并未发生大的变化。美国国防工业的改革历程充分体现了国防工业的一般发展特点及规律：一是坚持军事需求牵引、技术进步推动是国防工业改革两大动力。两次世界大战为美国建立完整规模、完备体系的国防工业提供重要契机。二战后的历次局部战争也为当时规模上已走下坡路的国防工业注入了强心剂。从近几场局部战争看，每一次军事需求都导致国防开支高涨，进而牵动国防工业快速发展。同时，机械化技术革命、电子信息技术飞速发展，大幅提高了国防工业能力水平，为国防工业改革发展带来新的元素。二是政府牢牢掌控国防基础科研主导权。重视国防科研、把控技术优势，是美国迅速提升国防工业能力、长期领先世界的重要因素。美国国防工业每次因经费消减而陷入低谷，都导致政府将国防科研摆到优先位置，并特别加以保护。总体来看，国防科研费的波动幅度远小于国防采购。国防基础科研的持续发展，为美国武器装备不断创新发展提供源源不断的动力。三是政府发挥重要的促进和调控监管作用。鉴于国防工业活动不是市场经济条件下的自由行为，军方是武器装备的唯一买主，武器装备科研生产活动的投资、研制、管制等行为均受到政府监管，美国政府通过制定适当的宏观经济政策，利用法令、规章等，帮助国防工业向理想目标发展。

    俄罗斯继承了从苏联传承下来的庞大的国防工业体系，包括约70%的军工企业，约85%的武器装备科研生产设备。伴随着苏联解体所引发的国家政治变革与经济转型综合作用，俄罗斯国防工业也开始体制变革。按照改革最初设想，俄罗斯是希望合理利用苏联国防工业遗产，带动国家科研生产体系跃升。2001至2011年间，俄政府通过推行所有制改革，适当保留全资国企，专业化整合，主导设计局、研究所、工厂和企业联合组建企业，集约化整合，打造大规模军工综合体等措施，实行国防工业一体化战略。2012年以来，俄罗斯颁布并实施了“2020年前国防工业发展”计划，从而拉开了新一轮国防工业改革与发展的序幕。

    目前，俄罗斯初步完成了国防企业改革所有制改造等阶段性目标任务，其国防工业生产总值同比上世纪末增长了4.5倍，国防工业整体步入良性发展阶段，为其保持全球军事强国地位提供强有力的战略支撑。其改革的具体做法主要有：一是持续深化国防工业管理体制。历经多次调整，俄罗斯国防工业形成了“总统/议会-联邦副总理-具体权力执行机构”的垂直管理体制，并对多个涉及国防工业管理权力的执行机构进行改组。2014年将国防工业委员会升级为由总统直接领导。二是以宏观政策为指导。为建立有竞争力、可持续、结构平衡的国防工业，俄罗斯颁布了《2011—2020年国家武器计划》《2011—2020年国防工业发展》等规划文件，为牵引国防工业可持续健康较快发展指出方向。三是不断提高国防工业科研生产效率。通过大力整合资源，俄政府以各行业的核心设计局和工厂为主体，组建了科研生产综合体的国防工业结构，并实现了国家集团管理职能和生产业务的整合。四是集中力量加快关键领域发展。乌克兰事件升级后，俄罗斯加快了进口替代工作，成立了“进口替代”委员会，通过提高政府补贴，加大电子等关键技术领域的投入和扶持力度，降低了国防工业领域对进口产品的依赖性。

    美俄作为军事强国，一些改革做法值得借鉴。一是管理体制上，强化直接领导和管控。两国的国防工业均由总统直接领导，并设置了层级高、力量强的国防工业政府管理部门。二是行业结构上，突出专业化特征。两国政府通过专业化重组，对不同行业、不同产品科研生产能力，均明确不同管理和投资政策，推动国防工业资源要素在地域和空间上合理分布。三是能力建设上，强调自主创新。两国政府均把国防科技自主创新摆在国防工业基础能力建设的首位，通过加大基础研究投入，实施专项计划解决受制于人的共性关键基础问题等，着力提升国防工业基础能力自主可控水平。

    （作者：周华，系国家国防科技工业局军工项目审核中心副研究员）