环境风险管理要在精细上下功夫

    2018年6月24日，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》发布，对当前我国的环境形势进行了客观总结，其中提到，“区域性、布局性、结构性环境风险凸显”。

    风险因其未发生、突发性强、待证实等不确定性，是全面建成小康社会中最为考验管理能力的重要一环。而环境风险作为牵涉民生、防控难度较高的一个领域，近年来备受关注。回顾过去的一系列环保案例可以看出，常见的雾霾、黑臭水体、污染土壤、湿地破坏等现象都有可能逐渐形成环境风险，影响国家安全和社会稳定，成为制约经济社会发展的瓶颈问题。因此，积极探讨我国当前各类规划、项目应当如何针对环境风险提前研判和科学管控，意义重大。

环境风险认知不足重视不够

    从今年以来的中央环保督察“回头看”公开曝光的一些案件来看，一些地方的政府和企业对于“环境风险”的认知或准备不足，重视程度不够，缺乏“千里之堤毁于蚁穴”的防范意识。

    2018年4月17日，央视报道山西三维集团违规倾倒、排放工业废渣、废水，严重污染周围环境，使得周边居民多年投诉，苦不堪言；4月20日，作为全国农药行业的大型企业，江苏辉丰生物农业股份有限公司因非法处置危险废物、偷排高浓度有害废水而被生态环境部通报批评，而该企业毗邻的大丰港正是麋鹿的自然保护区；5月，“清废行动2018”发现，长江经济带城市沿岸的1410个固体废物堆存点，混有大量危废品或废弃的化学品，且离大江大河较近，污染物随雨水形成地表径流污染，造成流经土地和地下水污染；6月20日，内蒙古自治区有关部门和巴彦淖尔市对乌梁素海生态规划的编制审批中，忽视9万亩养殖项目造成的农业面源污染，未制定实质性长期性措施，使得养殖区水质长期处于V类，影响当地民众生活用水……

    上述案例无疑为环境风险管理敲响了警钟，暴露了个别地方政府在环境风险管理上存在重视程度不够，在地方规划方案的审批中对于“环境风险”把握模糊等问题。按照我国《规划环境影响评价条例》和《建设项目环境影响评价》中的有关规定，对于涉有毒有害和易燃易爆物质的企业项目，必须进行环境风险预评价，对易形成环境风险的累积性问题需要分析和预警。然而，从当前暴露出来的环境风险管理问题来看，多呈现出“被动型”“事件驱动型”等特征，一些企业根据立项审批、安监需要出台了一系列环境风险防控措施，但却存在风险源识别不清、累积性长期性风险预测不准、风险应急方案无可操作性等问题，对环境风险评价并未落到实处。

风险管理逐步发展仍须完善

    环境风险管理是随着对污染的关注以及相关毒理学、流行病学等基础研究的发展而建立起来的，最初主要集中于突发环境事故造成的环境风险，特别是对人体健康造成的风险。近年来，随着生态文明理念的深入人心，当前的环境风险拓展为生态风险评价，包括环境污染造成的生态系统功能损害等。

    回顾我国环境风险管理的政策演进，呈现出如下轨迹路线：2011年，“十二五”规划首次提出“防范环境风险”，同年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出了“建设更加高效的环境风险管理和应急救援体系”要求；2015年，《中华人民共和国国家安全法》将“环境安全”提升至国家安全层面，新环保法强调“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评价制度”；2016年，《“十三五”生态环境保护规划》提出“系统构建事前严防、事中严管、事后处置的全过程、多层级风险防范体系”，许多专家在同年的G20峰会上将环境风险纳入影响金融风险的指标体系中，环境风险测评成为信贷风险的重要组成部分，并构建了相应的评估指标体系……可以说，环境风险管理在近年来的地位和作用逐步提升，得到前所未有的重视和关注。

    作为行业标准，我国2004年颁布的《建设项目环境风险评价技术导则》是国内首个用于建设项目环境风险评价的技术导则。该导则中的“环境风险评价”主要是针对建设项目在建设和运行期间发生的可预测突发性事件或事故引起的有毒有害、易燃易爆等物质的泄露，或突发事件产生的新有毒有害物质所造成的对人身安全与环境影响和损害进行评价，并提出防范、应急与减缓措施。然而，这一导则主要还是针对突发性事件进行防范，倾向于事故“概率性”预测，而缺乏对环境风险的预测防范，容易使得应急预案做得“大而全”却缺乏针对性、管理规则偏于粗糙，可能影响项目在防范环境风险中的效果，因此仍须进一步修改和完善。

精细化防范未来环境风险

    近年来的一桩桩环境风险事件，既暴露出对环境风险评价的忽视，也反映出环境风险管理的任重道远。笔者建议：未来的环境风险管理需要在“精细”上下足功夫，可以从以下四方面防范：

    一是设定环境风险管理中的优先级。不少环境风险事件的爆发是由于没有准确识别出环境风险因子，在风险评估报告中将一切可能产生风险的因子不分轻重缓急地统一罗列，造成“胡子眉毛一把抓”。因此，企业在进行风险评价时，应区分风险因子的“优先级”，对最大隐患进行精准识别，重点细化应对措施。

    二是增强法律法规体系的协调性，补充法律法规相关空白。现有的环境法律法规有环境风险防控内容，但在《中华人民共和国环境保护法》等法律条款中，并没有明确对“风险”进行约束，对污染事故的应急条款、处置善后，涉及长期、慢性的生态风险和健康风险防控也都没有明确说明。

    三是基于健康风险和生态风险，设计环境基准和标准体系。公众是最终环境风险的感知者，环境风险管理的标准应建立在公众可接受的风险水平之上。基于已有环境风险复原突发事件场景并建立事故案例库，让受众在案例模拟中感知风险程度，政府通过获取公众反馈调整风险基准线或行业标准。

    四是建立透明的风险防范机制。将利益相关方纳入风险管理，形成多主体共同参与的环境风险交流体系，用专业知识告知风险源和暴露途径，测试公众对突发风险的感知和判断，以此调节政策文件及标准中规定的可接受水平；建立利益相关方的沟通协调机制，做好全面的风险应对和应急准备，将可能受到风险影响的主体纳入应急方案的决策部署中。

    （作者：刘瀚斌，系复旦大学环境经济研究中心博士）