深化国家监察体制改革 推进法治反腐进程

    【红船听涛】

    自监察法颁布实施以来，我国监察体制改革迈出了重大步伐。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是重大的组织创新、体制创新、制度创新，是健全党和国家监督体系的重大举措，是中国推进法治反腐的重大里程碑。

加强党对反腐败工作的集中统一领导

    中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。十八大以来，全面从严治党成效卓著，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，其根本在于以习近平同志为核心的党中央坚强有力的领导。

    监察法的颁布实施，就是将党的主张变为国家意志，通过法律把党对反腐败工作的统一领导机制固定下来。改革后，党对反腐败斗争的领导，由原来侧重“结果领导”转变为“全过程领导”，确保党牢牢掌握反腐败斗争的领导权，为推进全面从严治党提供坚强政治保证。

    监察体制改革前，影响反腐败工作成效的原因主要有：行政监察范围过窄，大量公职人员游离于监察范围之外;反腐败机构众多、力量分散、职能重叠，难以形成监督合力;对公职人员的日常监督不够，公职人员违反国家法律但尚未触犯刑法的职务违法行为成为监督的空白。此次改革，以依规治党与依法治国相结合为主线，推进了党和国家监督体系的重大体制变革、结构优化和制度创新。

    实现党内监督和国家监察的有机统一。改革后，纪委监委合署办公，反腐败决策指挥体系更加集中、资源力量更加优化、手段措施更加丰富，实现党内监督逻辑和国家监督逻辑有效融合和互补。

    实现对监督对象的全覆盖。党内监督实现对党组织和党员干部监督全覆盖，国家监察实现了对所有行使公权力的公职人员全覆盖。

    实现对履职行为的全覆盖。为了解决对党员和公职人员履职行为的监督空白，纪检监察机关突出日常监督，实现对“违反党纪”“职务违法”“职务犯罪”行为监督全覆盖，实现党的纪律、监察法、刑法三者的有机衔接，管住了“好公职人员”到“阶下囚”的广阔地带。

    实现对监督领域的全覆盖。监察法规定了“最强阵容”的派驻监督制度。派驻或派出的范围不仅包括本级党的机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位，而且包括街道、乡镇、不设置人民代表大会制度的地区、企业、高校等。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监督机关负责，不受驻在部门的领导，具有开展工作的独立地位，有效地保证了监督权威。

独立的国家监察机构

    根据宪法规定，监察委员会是人大选举产生的行使国家监察职能的专责机关，依照法律规定，独立行使监察权。监察权的本质是独立的监督权。要强调的是，监察委员会是专门负责监督的国家机关，而不是全面监督公职机关和公职人员的机关，监察委员会并未包揽监督权。根据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使国家最高监督权。监察委员会的权力由权力机关授予并受权力机关领导和监督，其职权范围由权力机关以宪法或法律限定。

    监察机关的监督对象仅仅是“人”而不是“单位”，监察法明确规定，各级监察委员会“对所有行使公权力的公职人员进行监察”，而“监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作”则是各级人大及其常委会的职责。

    监察法规定，监察委员会履行监督、调查、处置职责。监督是监察委员会的基本职责。监察机关是“监督机关”而不是“办案机关”，首要任务是代表党和国家，依照宪法、监察法和有关法律法规，监督所有公职人员行使公权力的行为，确保公权力不被滥用。监察机关的“监督”与党内监督中的“监督”都强调日常监督检查，具有相通性。

    调查是监察委员会的核心职责。调查的内容包括公职人员涉嫌职务违法行为和职务犯罪行为，既管“违法”又管“犯罪”，管住“好公职人员”到“阶下囚”的广阔领域，这与之前检察机关的反贪污、反失职渎职行为有着本质的区别。

    处置是监察委员会的重要职责，方式包括：作出政务处分，进行问责，将调查结果移送检察院依法审查、提起公诉，提出监察建议等。

健全统一决策、一体化运行的执纪执法机制

    监察机关行使的是侦查权还是调查权？根据监察法规定，监察机关行使的是调查权，而非侦查权。调查权与侦查权有本质不同。

    主体不同。侦查是公安机关、人民检察院在办理案件过程中的专有职权，而宪法、监察法、刑事诉讼法均未赋予监察机关侦查权。

    手段措施不同。刑事诉讼法赋予了检察机关特定的强制性措施，特别是拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕五种“强制措施”。此次改革并没有将上述强制措施转移至监察机关。目前监察法赋予监察机关的12项措施，都是之前纪检监察机关在实践中使用、比较成熟的手段。改革后，纪检监察机关没有增加新的权限，而是将之前使用的手段纳入法治轨道，接受法律约束。从该意义上讲，此次改革后，纪检监察机关不仅没有所谓的“扩权”，反而是“限权”。

    对象不同。侦查的对象是普通的刑事犯罪嫌疑人，而调查对象是行使公权力的公职人员，调查的内容是职务违法和职务犯罪。

    适用范围不同。侦查程序是刑事诉讼的初始程序，而根据监察法规定，监察机关并不参与诉讼活动，仅负责调查，查明涉嫌职务犯罪的移送检察机关审查起诉，由检察机关行使批捕权、公诉权、审判监督权等法律监督权能。

    根据党中央要求，纪检监察机关合署办公，实质就是一套人马、双重职责，纪检监察机关既是执纪机关又是执法机关，必须对内实现纪法贯通，对外实现法法衔接。

    实现纪法贯通，关键是优化纪检监察机关工作流程，实现执纪审查与依法调查有序对接、相互贯通，推进纪检监察一体进程。当前要重点理清信访举报、线索处置、初核、立案、审查调查、党纪政务处分、移送起诉等环节的制度、程序和方法，强化对每个环节的监督制约，健全内控机制，严防“灯下黑”。

    实现法法衔接，关键是实现监察机关与司法执法机关相互衔接，监察程序与司法执法程序有序对接。当前要进一步明确监察机关、检察机关、公安机关的具体案件管辖权，健全公安机关对监察机关调查行为的配合机制，完善检察机关对监察机关移送案件的审查、公诉机制。要构建科学合理的调查权司法控制机制，严防调查权滥用。

    此外，要推进监察官队伍的专业化建设，尽快制定监察官法，对监察官的职责、义务和权利、任职条件、任免、等级、考核、奖惩、申诉控告等作出明确规定。

    （作者：王希鹏，系中国纪检监察学院副研究员）