社会主义核心价值观入法入规立法审查机制的构建

    编者按    

    法安天下，德润人心。中国特色社会主义法治道路最鲜明的特点就是坚持依法治国和以德治国相结合。中共中央日前印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，对今后一个时期社会主义核心价值观入法入规工作进行安排部署，是贯彻落实习近平总书记关于社会主义核心价值观融入法治建设重要指示精神的具体举措，将切实发挥法治的引领、规范和保障作用，推动社会主义核心价值观更加深入人心。然而，推动社会主义核心价值观入法入规，是一项艰巨繁重的任务，在具体实践中必将遇到很多难题，需要广大专家学者从不同角度持续研究、深入探讨。本期专刊特邀请三位学者就此撰文，提供观点与借鉴。

    前不久，中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》（以下简称《规划》），从具体立法层面落实两年前中央《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着社会主义核心价值观融入法治建设由一般政治决断走向具体立法要求，社会主义核心价值观全面融入法律法规立改废释全过程由一般准则迈向立法工作机制变革完善。这一转变的达成根本在于构建相应的立法审查机制。

社会主义核心价值观入法入规实践中存在的主要问题

    把社会主义核心价值观融入立法体制是从源头上确保立法鲜明价值导向的根本保障。我国立法机关高度重视在立法中体现与社会主义社会相适应的道德观念和价值取向，但客观来看，社会主义核心价值观作为重要内容融入立法起草、论证、协调、审议机制中尚有欠缺，有效促进立法目标和价值导向、法律规范和道德规范的有机统一尚存差距。

    简单化、表面化、口号化，是当前推进社会主义核心价值观入法入规过程中最突出和最普遍的问题。虽然“社会主义核心价值观”在近几年颁布的法律文本的“总则”或者“立法目的”条文中出现日益频繁，从2015年至今，在全国人民代表大会或其常务委员会制定或修改的106部法律中，有13部法律的16个条文明确规定了社会主义核心价值观内容。但综观相关法律的立法过程、规范内容、法律和社会效果，社会主义核心价值观并未真正全面融入，集中表现在：部分立法中的“社会主义核心价值观”条文并无相应的制度化、具体化的原则、规则条文配套，一些法律规范中权利义务分配、权力责任配置与社会主义核心价值观不匹配。

    相对于人民群众关注的“热点”“难点”“焦点”和经济社会发展的“堵点”“痛点”“盲点”，社会主义核心价值观的立法需求远未得到满足。在法治实践中，从人民最关心最直接最现实的利益问题入手、从全面深化改革的迫切要求出发，深入分析社会主义核心价值观的立法需求，有效制定推进国家治理体系与治理能力现代化的立法规划能力有待提升。当前，社会主义核心价值观入法入规的过程和结果还存在诸多空白，完成《规划》明确的六方面主要任务还任重道远，许多现行法律的改废释等清理、完善、更新工作也严重滞后于经济社会发展需要和社会主义核心价值观要求。

构建社会主义核心价值观入法入规立法审查机制的现实基础

    社会主义核心价值观融入法治建设存在前述主要问题的根本症结在于，现行立法体制缺乏社会主义核心价值观筛选过滤要素。解决之道在于构建社会主义核心价值观入法入规立法审查制度。

    2018年宪法修改中，相关条文的充实与完善，为社会主义核心价值观入法入规之立法审查机制构建给予了正当化保障。在我国立法审查制度体系中，合宪性是立法质量的核心与底线，合宪性审查是立法审查制度的拱顶石。随着2018年现行宪法第五次修正案将“社会主义核心价值观”入宪，特别是把“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”，为贯彻落实党的十九大关于“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的要求，进而为社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系，提供了最坚实的宪法正当性基础和最有效的组织保障。

    现行法律体系规制的立法审查方式，为社会主义核心价值观入法入规之立法审查机制构建奠定了规范基础。根据《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》形成的各种立法审查方式，以习近平同志为核心的党中央关于“加强备案审查制度和能力建设”“实现有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，以及全国人大常委会关于“任何有立法性质文件都不能游离于备案审查之外”“对于审查建议做到件件有处理、有结果、有回复”的承诺，为社会主义核心价值观通过“合宪性”“合法性”“合理性”“适当性”审查标准全面融入法律法规的立改废释全过程，提供了较为完备的立法审查制度框架。

    《规划》所确立的完善国家立法工作机制，为社会主义核心价值观入法入规之立法审查机制构建提供了基本遵循。推动社会主义核心价值观入法入规是一项艰巨的任务，必须深入分析社会主义核心价值观的立法需求，完善立法项目征集和论证制度，制定好立法规划计划，革新立法工作机制，加快重点领域立法修法步伐；必须建立有助于使社会主义核心价值观融入法治建设的立法修法规划与国家立法规划计划更好衔接的常态工作机制。《规划》确立的这些实施措施，本质上体现了中国特色社会主义法律体系形成后，我国法治建设和立法工作的重心开始从解决无法可依的数量型立法转向实现良法善治的质量型立法要求，为解决社会主义核心价值观入法入规“软约束”问题提供了宏观指引，是把社会主义核心价值观融入立法起草、论证、协调、审议的立法全过程之立法审查机制构建的具体遵循。

构建社会主义核心价值观入法入规立法审查机制的对策建议

    全面推进依法治国实践为社会主义核心价值观入法入规提供了现实基础，当前应针对前述社会主义核心价值观入法入规中存在的诸多问题，立足现行立法审查制度规范，在评估机制、驱动机制、保障机制等三个主要方面下功夫，构建具有科学性、针对性和实效性的社会主义核心价值观入法入规立法审查机制。

    构筑社会主义核心价值观入法入规立法审查制度体系，在立法前的立项评估、立法中的审查和立法后备案评估等环节中，通过构建问题导向的指标体系和评估方式，将社会主义核心价值观是否全面融入立法目的、法律原则、法律规则，将所有立法程序、行为是否充分体现社会主义核心价值观的价值导向和实践要求，作为评估及纠偏的重要内容，从根本上解决社会主义核心价值观入法入规简单化、表面化、口号化等问题。

    构建社会主义核心价值观入法入规的立法启动与反馈机制，在基本上由立法机关主导的立法审查过程中，通过制度化、规范化的程序和措施，将对立法效率和效果最有发言权的行政机关、司法机关的意见和建议，将立法活动最重要、最直接、最广大的利益相关者的公民、法人和其他组织的期待和诉求，作为社会主义核心价值观入法入规审查启动、评估、处理、反馈的重要依据，从根本上解决“人民有所呼，立法有所应”的外在动力问题。

    强化社会主义核心价值观入法入规立法审查效力，未通过社会主义核心价值观评估的立法建议项目不得列入立法计划，未通过社会主义核心价值观审查程序的规范性文件不得生效，未通过社会主义核心价值观立法后备案评估的“试行”规范性文件不得“转正”。将这些具有强约束力的社会主义核心价值观立法审查要求规范化、制度化，不仅有助于解决实践中审查机关总体上审查不力问题，更有利于倒逼相关立法机关切实履行主体责任进行自我审查，从根本上推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。

    （作者：肖北庚，系国家社科基金重大项目“社会主义核心价值观与完善重点领域行政基本法研究”首席专家、湖南师范大学教授）