创新土地资源利用的深圳实践

    【美丽中国万里行】    

    土生万物，地发千祥，土地是民生之本、发展之基。自1991年国务院将每年的6月25日确定为全国土地日至今，我国历经27载，将“保护生态环境、合理利用土地”的理念播撒到全国各地，在土地资源保护、利用等方面取得了显著的成效。然而，随着城市化进程的不断加快，土地资源紧张成为许多地方制约城市进一步发展的瓶颈。

    回顾过往30多年，深圳市在不到2000平方公里的土地上创造了城市建设的辉煌成绩，但也更早地遇到了土地资源紧约束的问题。为此，深圳市坚持生态优先，划定城市基本生态控制线，探索出一条土地资源生态保护和集约利用的新路径。日前，在第28个全国土地日来临之际，记者跟随自然资源部来到深圳市，探寻这里的土地资源保护、利用的创新之策。

生态优先 划定基本生态控制线

    北临深南大道，南通滨海大道，在深圳市南山区的一处繁华地段，坐落着占地68.5万平方米的华侨城湿地公园。走进公园，记者不由感叹，在这座寸土寸金的城市中，居然还有一片可以让人闲庭信步的湿地公园。行走不远，便看见一池静谧的湖水，湖边是茂密的红树林，不时有觅食的鸟儿在林间穿梭。

    像这样的公园，在深圳并不鲜见。在深圳湾公园，人们可以欣赏候鸟；在大鹏地质公园，则可以追溯远古变迁……如今，深圳市的大小公园已达900多个。深圳在建起无数高楼大厦的同时，之所以还能够保留下如此大量的生态绿洲，与它实施的一项管理措施有着直接的关系。

    2005年，深圳在全国率先划定了基本生态控制线，并出台了《深圳市基本生态控制线管理规定》。基本生态控制线面积达974平方公里，占全市陆域面积的近一半，主要包括：一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园；坡度大于25度的山地、林地以及特区内海拔超过50米特区外海拔超过80米的高地；主干河流、水库及湿地；维护生态系统完整性的生态廊道和绿地；岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域；其他需要进行基本生态控制的区域。这六种类型的土地互相叠加组合，构成了深圳市的大型区域绿地背景和相互联系的生态廊道，形成了一个完整连续的生态体系。

    “这项措施的初衷正是为了保障城市基本生态安全，遏制无序蔓延的城市建设行为。”深圳市规划国土发展研究中心相关负责人介绍，近年来，深圳严格控制线内建设活动，维护生态质量，同时对被划入重要生态功能区域的建设用地进行了清退和生态修复。“基本生态控制线的划定将城市发展的建设行为约束在一定区域以内，倒逼深圳将发展空间转向存量挖潜，从而走上了高效集约利用土地的发展之路。”

重土尽用 向立体城市化建设要效益

    垒土必惜其贵，重土必尽其用。以2012年为拐点，深圳市存量用地供应首次超过新增用地，进入以存量用地为主的发展新阶段。为此，2012年2月，原国土资源部、广东省人民政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》，深圳新一轮“土改”就此正式启动，以期实现以最有限的资源消耗、最集约的资源利用来支撑城市发展。

    走进位于深圳中央商务区——福田中心区的高铁综合交通枢纽，一座四通八达的立体地下“宫殿”呈现在眼前。记者看到，福田站地下分为3层，总建筑面积27万平方米，在不同的楼层，不但有2号、3号、11号3条地铁线可以乘坐，还有多条高铁线路可以选择，同时也直接接驳了多条公交线路和出租车接送区域。这里既是我国第一座位于城市中心区的全地下高速铁路车站，也是一个土地集约高效利用、立体开发的成功案例。

    福田站枢纽不仅通过立体式的地下空间将不同的交通设施整合，也形成了一体化的地下交通网络平台。32个地下通道出口遍及福田中心区深南大道段的南北两侧，将福田中心区内各主要办公、商业、居住、展示、地面交通连为一体，既为往来的市民乘客提供方便，也与周边建筑建立起良好连接，既满足片区交通出行、缓解城市日益严重的交通拥堵，又提升了整个片区的土地利用效率和承载力。

    这种在城市中心区、交通枢纽等重点区域推行土地功能混合利用，鼓励“商业+居住”“商业+工业”“轨道上盖商业+办公+居住”的做法近年来在深圳市广泛推行，逐步引导土地利用从单一功能向综合功能转型。深圳市规划国土委相关负责人表示，立体城市建设是深圳近几年努力的方向，向地上地下、功能整合要空间，向结构调整、低效挖潜要效益，持续提升土地节约集约利用水平，在有限的存量用地上打造出“高产田”。

整备更新 创新存量土地二次开发

    沿着南海大道一路往南行，花园城、蛇口网谷、海上世界以及太子湾尽收眼底，环境优美现代。谁能想到，几年前这里是一片旧厂房，遍布来料来样加工装配和补偿贸易的企业。经过城市更新，如今的蛇口网谷聚集着苹果公司等大量高科技和新兴企业，已成为网络信息和文化创意产业重镇。

    “在深圳多转转，你会发现这样的城市更新单元还有很多。”深圳市规划国土发展研究中心发展研究所所长李江介绍，对于拥有2000多万人口却仅有968平方公里建设用地的深圳市，通过存量土地二次开发，继续挖掘土地的潜能，对于进一步推动城市建设和经济增长至关重要。然而，这些存量用地权利主体多元、利益关系复杂，达成共识、落地实施难度大。

    为此，深圳在全国率先开创了城市更新和土地整备两大模式。在城市更新方面，深圳市构建起“政府引导、市场运作”的更新模式，允许土地原权利主体自行实施更新，也可由市场主体单独实施，在城中村改造项目中还可以两者联合实施，以市场化方式解决搬迁补偿安置问题。

    在对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发的土地整备工作中，深圳坚持利益共享，在存量土地增值收益分配上与原农村集体协商，实现了分配主体向政府、社区、企业等多元转变，分配方式向土地、货币、物业、股权等多元方式转变，极大调动了各方参与的积极性。同时，通过均衡各方利益，明晰了土地产权，推动解决了一批多年想解决而没有解决的历史遗留问题，盘活了一批“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”的存量用地。截至2017年，深圳市整备完成土地177.8平方公里，为城市重大项目、基础设施和公共服务项目拓展了足量空间。

    1987年，新中国土地拍卖“第一槌”在深圳敲响。2012年开始，深圳通过新一轮土地管理制度改革，有效支撑了城市转型发展。在深圳市规划和国土资源委员会主任王幼鹏看来，土地改革是篇大文章，不同时期有不同要求。尽管取得了一些经验和成绩，但存量土地开发仍面临着系统性、深层次的难题。“未来，深圳将继续勇担使命，以咬定青山不放松的决心，加大力度深入探索高度城市化地区存量发展道路，为深圳高质量可持续发展提供有力的空间支撑。”

    （本报记者 杨舒）