完善“三权”分置制度 拓宽农民财产性收入

    【财经论语】

    党的十九大强调，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。决胜全面建成小康社会，实现“人民生活更加殷实”，需要从根本上解决农业农村发展不平衡不充分问题。“农民富不富”决定着我国全面小康社会的成色，切实提高农民收入水平，实现生活富裕，问题的关键在于如何进一步拓宽农民财产性收入渠道，让农民富起来。作为继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，农村承包地“三权”分置为农民增加财产性收入提供了制度保障。当前，亟须加快建立健全各项配套制度，积极探索多种实现形式，真正落实承包地“三权”分置制度，以助推乡村振兴战略。

    加快推进农地确权颁证工作是基础。为了让农民享有长久而有保障的土地权利，促进土地流转与适度规模经营，从2013年全面开始的农地确权工作进一步明晰了农地产权界限，夯实了农地流转基础。截至2017年底，我国农村承包地确权登记颁证整省试点省份已达28个，确权面积达11.1亿亩，占二轮家庭承包耕地账面面积的82%。在稳步扩大试点的基础上，为保证土地承包经营权确权登记颁证工作按部署在五年左右基本完成，需要根据先前确定的时间表和路线图，以农地承包台账、合同、证书为依据，依法依规加快完善农地确权登记、颁证工作，确保赋予农民完整的土地财产权利。

    当然，随着土地确权全面推广，一些矛盾和问题也显现出来，例如：不少地方存在着承包地确权面积不准、空间位置不明、集体成员资格界定不清等引发的土地纠纷等问题，一些地方甚至仍存在随意调整承包地，违法收回农户承包地等情况，导致部分农民的承包经营权未得到有效保障，也给农地确权带来困难和阻力。对此，需要通过建立健全农地确权及其纠纷调解仲裁制度，建立农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构，辅助先进地理空间信息技术，妥善解决农民承包地块面积不准、边界不清等问题，化解农地确权中的矛盾。要通过合理确权完善农地信息、建立权责机制、健全服务体系，从而为农地的顺利流转提供前提基础和宝贵的经验支持。

    在农地确权登记、颁证之后，需要进一步健全农地流转的社会化服务体系，建立农地流转的中介机制、交易机制，加强农地流转市场化和社会化服务体系建设。依托农村集体经济组织，通过研究制定农地流转市场的运行机制和规范，建立健全农地流转市场和中介服务体系，建立农地流转的县乡村三级管理体系和服务平台，发挥农村集体经济组织在提供农地流转信息发布、信息沟通、项目推介、政策咨询、委托流转、关系协调等服务中的桥梁和媒介作用。同时建立健全农地流转市场监测机制，健全农地流转纠纷调解处理机制，加快发展多种形式的农地流转市场服务，提高农地流转效率和收益。

    当前，农地流转中出现了一些无序失范现象，如农地流转程序不规范、地方政府干预不当、管理机构缺失、中介组织缺乏、擅自改变流转用途等，影响了农民的流转意愿，阻碍了农民财产性收入的增长。但是，可喜的是，“三权”分置改革等重要内容被写进了《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》，草案对第二轮土地承包到期后再延长三十年、土地经营权流转和融资担保、土地经营权入股、维护进城务工和落户农户的土地承包权益等作出了明确规定，为规范农地流转行为提供了重要的法律保障。

    在法律法规层面上，进一步完善承包地“三权”分置制度，应当在《物权法》《民法通则》《担保法》等相关法律中得到体现。确认农地承包权、经营权转让、抵押、担保权能，取消对农地转包主体的不必要限制，赋予农民充分而有保障的土地权利，稳定农民土地承包经营预期，确保农地经营权的合理流转。依法鼓励通过转包、出租、互换、转让和入股等流转承包地，扶持鼓励有条件的农民长期流转承包地并由村集体引导转移就业。在尊重农民意愿的前提下，通过采取互换并地的方式解决承包地细碎化问题。

    近年来，在国家农地流转政策的鼓励下，农地流转速度加快，流转方式大体上呈现农地分散自发流转（包括转包、出租、转让、抵押等）和农地集中连片流转（包括“反租倒包”“土地入股”等）两大类，前一类灵活性高、风险低、普遍性强，但流转范围小，无法从根本上解决农地的规模经营问题；后一类主要依靠村集体组织来推动，带有一定的行政调配性质。农地流转方式的不同对农民财产性收入亦产生不同影响。由于我国农村经济发展极不平衡、区域农情差异巨大，农地流转方式应该在因地制宜和尊重差异的前提下，由农户和集体经济组织协商解决，并且通过实践检验，在实践中发展创新。

    创新金融服务也是加快农地流转的重要动力。“三权”分置下的土地经营权抵押贷款大大激活了“沉睡”的土地资本，缓解了种粮大户、农业公司等经营主体的资金压力，对促进社会资本进入农业领域，提高农地流转的积极性和提高农民流转收益起了积极的推动作用。对此，需要创新农村金融服务，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制，构建政策性农业信贷担保体系，加大对新型农业经营主体的金融服务力度，推动和规范村级担保合作社、互助担保基金的发展，积极开展农地经营权抵押贷款信贷业务。

    完善承包地“三权”分置制度，必须加强农村基层组织和队伍建设。当前，农地确权登记工作过程中矛盾的解决和确权的质量都与农村基层组织的治理水平密切相关。农地确权要与农村基层组织治理能力的提升相结合，在农地确权工作的一线培养、锻炼和选拔干部，选优配强村乡镇带头人，进一步优化基层党支部书记队伍配置，切实提升农村基层组织治理能力，通过乡村组织振兴，把基础党组织打造成乡村振兴的坚持领导核心。需要注意的是，在探索工商资本下乡进村过程中，地方政府基层党组织和农村集体经济组织要高度警惕“资本下乡”与民争利问题，充分尊重农民在承包地流转中主体地位、主观意愿和自主权利，对于介入农地流转的涉农企业和工商资本，建立严格准入制度和跟踪监管制度，切实保障农民的合法权益。

    （作者：陈晓枫，系福建师范大学经济学院副教授）