乡村振兴：治理有效如何实现

    【经济界面】

    【核心提示】

    改革开放40年来，乡村治理的治理主体、治理事务和治理制度三大变化不容忽视

    乡村治理要做好村级组织建设，倾听村民诉求，完善农业农村社会服务组织等基础工作

    解决乡村治理新课题，必须依靠自治、德治、法治三大机制实现乡村善治

    实现乡村“治理有效”，是国家有效治理的基石，也是我国社会建设的基石。党的十九大报告提出，坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略，同时提出了“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的要求。

    乡村振兴中，“治理有效”的目标如何实现？如何理解自治、法治、德治“三治”之间的关系？怎样促进“三治融合”？记者对此进行了一线调研。

1、改革创新：新时代乡村治理面临新课题

【案例】

    在浙江桐乡人看来，桐乡市越丰村是自治、法治、德治“三治融合”的发源地。随着经济社会快速发展，在桐乡这样的沿海发达地区，很多社会新问题更加先发、更加集中，传统的乡村治理机制、治理方式率先面临严峻挑战，例如法律尊严和权威不时受到挑战，社会治理中百姓角色缺位等。近年来，桐乡以“红船精神”为引领，坚持问题导向、目标导向、效果导向，敢为人先，打造“三治融合”高地，创造了“大事一起干、好事大家判、事事有人管”的好经验。

    越丰村党总支书记沈春雷介绍，越丰村的“三治融合”就是以“两会三团”为抓手全面铺开的。

    2013年6月，越丰村正式开始“三治”融合试点，坚持党建引领，以“自治、法治、德治”为理念，经过不断的探索和实践，成立了“道德评判团、法律服务团、百事服务团”三个平台，同时又深化和发展了“百姓议事会”“乡贤参事会”两个新载体，创新乡村治理体系。

    而这样的创新仍在越丰村进行。最近，越丰村的道德评判团正在主导推进“垃圾分类”工作，引导全村上下广泛参与，有效地推动村民自发自觉地提升文明素养。

    “‘三治’必须融合运用，才能真正发挥出它们的最大功效。”沈春雷指出，经过近5年的探索实践，越丰村的“三治融合”正逐步引导老百姓进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

    乡村治，则百姓安。农村要成为安居乐业的家园，离不开科学有效的治理。

    “乡村治理体系与城市治理体系的区别，主要在于乡村治理是村集体制度与村民自治制度相互交织下的治理。经过40年发展，全国各地乡村治理的模式路径不同，值得观察、思考与交流。”在中华全国农民报协会、农民日报社举办的2018中国（花园）乡村治理高峰会议上，中国社会科学院学部委员张晓山指出。

    “改革开放40年来，农村经济和社会领域一系列的制度安排都发生了深刻变化。乡村治理的治理主体、治理事务和治理制度三大变化不容忽视。”国务院发展研究中心农业经济研究部部长叶兴庆指出。

    “治理主体的变化也就是人的变化。”叶兴庆分析，经过多年的工业化，大量的农村人口转移，村庄中涌现出不少的“人口净流出村”，也就是精英外移村，也出现了不少“人口爆炸村”，这些村庄经济发达，外来人口多，本地人口少。这两种类型的村都面临人的结构变化，这是一个重大变化。

    此外，乡村治理事务的内涵和外延都发生了重大变化。而从制度上看，长期以来我们主要靠村党委组织、村民委员会实现乡村治理，中央一号文件明确提出加强农村群众性自治组织建设，包括村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，这表明我们的治理制度本身也在发生变化。  

    人在变、制度在变、事情在变，由此带来乡村治理面临一些新困境和新课题，解决这些问题，必须依靠自治、德治、法治三大机制实现乡村善治。

2、文化内涵：以乡风文明引领乡村振兴

【案例】

    “本村村民与外来人员发生纠纷时，首先处理本村村民；村里党员干部与村民发生纠纷时，首先处理党员干部。”“本村任何单位和个人不准招用16周岁以下的人做工”……在浙江省东阳市南马镇花园村的广场上、每个村民家中的茶几案头，都能看到这个村的“村规民约”。从社会治安到村风民俗，花园村薄薄５页的“村规民约”中，凝聚着全体村民对价值认知和行为规范的共识。

    早在上世纪90年代，花园村就颇具“前瞻性”地制定了“村规民约”。花园村党委书记邵钦祥介绍，上世纪90年代，村集体企业搞得非常红火，村里的矛盾、纠纷也开始增多，“村规民约”应运而生。

    “‘村规民约’是经村民代表讨论制定、全村公示后通过的。”花园村村民邵大康说，大家都会自觉遵守“村规民约”，因为条文大部分是村民日常关注的内容，且得到全体村民的认可。

    除了“村规民约”，花园村还制定了“生态公约”“村民道德公约”等，不断提高村民的自律、自治和自我保护能力。

    “制定村规民约、呵护公序良俗，是对传统社会优秀遗产的继承，是成本最低、效率最高的乡村基层制度安排。”张晓山指出，“村规民约”是我们的“小宪法”，村民对“小宪法”非常熟知，许多人都能说出其中的所有条款。

    “花园村农村治理经验是可借鉴、可复制的。这也表明，乡村治理要传承自身传统的农耕文明，走出自己的特质特色。”国务院参事室特约研究员、中国农业经济学会会长尹成杰说，要坚持自治、法治、德治相结合，实现乡村治理从管理民主向治理有效进一步深化。乡村治理要做好村级组织建设，倾听村民意见和诉求，完善农业农村社会服务组织等基础性工作。

    “源于乡土社会的乡规民约一直是中国传统的农村治理基本规范。村规民约也不再只是简单地维护生产生活秩序，而是逐渐转化为农民与集体、他人之间利益调整的重要依据，对村民利益的整合功不可没。”中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英指出，“村规民约”以民主、法治为基础，推动了文明乡风建设，由此来实现乡村的善治，最终体现乡村治理的效率、平等、稳定、可持续的基本目标。

    专家指出，新时代打造共建共治共享的社会治理格局，只有通过引导村规民约向法治有序、德治有效、自治有利方向发展才能真正实现有序的乡村治理，才能增加群众对地方政府的信任，才能不断满足人民日益增长的美好生活需要。

3、凝聚人气：激发乡村振兴内生动力

【案例】

    湖北省襄阳市保康县马桥镇尧治河村地处十堰、襄阳、神农架三地交汇处，是一个典型的偏远高寒山区。这些年，尧治河村走出了一条乡村治理的新路子，逐步从贫穷走向温饱，从落后走向现代，从荒芜走向文明，从小康步入殷实。2017年，全村工农业总产值42亿元，实现利税4.5亿元，农民人均纯收入突破5万元，荣登中国名村300强第61位，成为中国十大幸福村、中国十佳小康村。

    谈到乡村变迁的“密码”，尧治河村党委书记孙开林把它归结为“党建引领”。

    “我们着力选好村两委班子，规范党员管理，抓好党员发展工作，我们把优秀员工和村民培养为党员，从优秀党员培养支部书记，把优秀支部书记培养成党委成员。在此基础上，不断推进党务公开、村务公开、财务公开，让村民们全都参与到村里大小事儿中来，激发出大家建设村子的热情。”孙开林说，农村富不富，关键看支部；支部强不强，关键看“头羊”。夯实党建，发挥基层党组织和党员的作用，就是给乡村治理装上了一个动力强劲的火车头，带动村民致富奔小康，凝聚乡村振兴的人气。

    推进乡村善治，关键在党的领导。目前全国有128万个农村基层党组织、3500万名农村党员,直接与近6亿农民群众打交道，这是乡村善治最坚实的支撑力量。

    对此，今年的中央一号文件也提出，扎实推进抓党建促乡村振兴，突出政治功能，提升组织力，抓乡促村，把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。

    “法治保障下的自治，如何能真正落实，运行顺畅，关键是对权力的有效制约，坚决维护相对弱势群体的权益。例如在花园村，本村村民与外来人员发生纠纷时，首先处理本村村民；村里党员干部与村民发生纠纷时，首先处理党员干部。”张晓山说，任何制度都要人来执行，要夯实乡村治理的道德基础，首先是带头人要以身作则，率先垂范。抓住了基层党员领导干部这个关键少数，就抓住了问题的根本。　

    “乡村治理中，自治是核心，德治是基础，法治是保障。”华中师范大学中国农村研究院院长邓大才指出，任何一个村庄都不可能简单使用某一种治理方式实现有效治理，而应该是多种治理方式的结合。

    “在未来的乡村治理进程中，自治的事项会逐步减少，适用法治的东西会逐步增多，城乡在治理体系上会逐步趋同。”叶兴庆说，同时要更加重视德治，因为无论自治也好、法治也好，都是有成本的，而德治的重要作用就是降低自治和法治的成本，降低农村社会运行的成本。

    （本报记者 李慧）