公益诉讼：保护公共利益的利器

    【法眼观天下】

    主持人： 靳昊 龚亮

    嘉 宾： 全国政协委员、陕西省高级人民法院副院长  巩富文

    全国政协委员、中国人民大学法学院教授   汤维建

    广东省广州市人民检察院副检察长      周 虹

    守护祖国的绿水蓝天，维护百姓“舌尖上的安全”，保障国有财产不受侵犯，近年来，公益诉讼制度改革驶入快车道，检察机关加大公益诉讼案件办理力度，通过主动提起民事或行政公益诉讼的方式，让公益诉讼成为保护公共利益的利器。数据显示，从2015年7月至今，检察机关提起公益诉讼案件已近两万件。公益诉讼，这个以往有些陌生的词汇正越来越多地进入公众视野，成为法治中国建设的高频热词。

    当前，如何更好推进公益诉讼制度发展，走好中国特色的公益司法保护之路？我们邀请司法实务界和法学界三位专家共同探讨。

以法治方式维护公共利益 拓展检察监督内涵

    记者：近年来，检察机关积极探索提起公益诉讼，从为期两年的试点到推动民事诉讼法和行政诉讼法修改、正式确立检察机关提起公益诉讼制度，走出了一条中国特色的司法保护公益之路。检察机关提起公益诉讼，对于维护公共利益和优化检察职能有何意义？

    巩富文：公益诉讼是以法治方式维护社会公共利益的重要制度安排，对推动国家治理体系和治理能力现代化，推动政治、经济、社会、行政、司法的发展发挥了重要作用。检察机关提起公益诉讼最大的优势在于讲政治。检察机关要将公益诉讼工作放在党和国家大局中，放在检察工作大局中来开展，及时发现公益诉讼案件线索，依法加强法律监督，依法履行督促起诉、办理诉前程序案件、提起公益诉讼等职能。

    截至目前，陕西省检察机关已发现公益诉讼案件线索2169件，办理诉前程序案件1391件，起诉86件，督促行政执法部门恢复被损国有林地近2000亩，清除处理违法堆放的各类生活垃圾16000余吨，督促保护、收回国有财产7.2亿元，有效维护了国家利益和社会公共利益。

    汤维建：当前要将公益诉讼的职能放到检察机关可持续发展的高度来认识和对待。检察机关在反贪职能转隶后，在原有的职能体系中就留下一个空缺，这个空缺需要公益诉讼加以填补，否则检察机关的职能就会日益公诉化，检察机关作为法律监督机关的职能定位就会弱化。检察机关要配备足够的专业性公益诉讼人才，建立专门的公益诉讼机构，完善公益诉讼制度体系和规则体系，才能游刃有余地应对日益增长的公益诉讼案件诉求。

    周虹：通过实践，检察机关提起公益诉讼凸显巨大的制度优势：一是法律监督权的性质特点，决定了其适合代表国家利益和社会公共利益提起诉讼。二是拥有一支具备专业诉讼能力的队伍，能够较好地解决调查取证和举证困难问题。三是通过诉前程序制度设计，注重协调和激活现有行政监督制度，既督促行政机关依法行政，也维护了行政权威。此外，检察公益诉讼实践还拓展了检察监督的内涵和外延，构建了检察机关刑事、民事、行政三大起诉职能，使检察机关对违法行政的监督得到落实和具体化。

公益诉讼适用范围应否扩大值得探讨

    记者：目前检察机关提起公益诉讼集中在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。英烈保护法草案提出，建立对侵害英烈名誉荣誉案件的公益诉讼制度，有业内人士建议,将文物保护纳入公益诉讼范围。当前，是否有必要进一步拓展公益诉讼领域？

    巩富文：在立法中，是否适度扩大公益诉讼的案件适用范围值得探讨。目前，民事公益诉讼的案件范围主要包括环境保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益两类案件，行政公益诉讼的案件范围包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三类案件。实际上，侵害国家和社会公共利益的案件范围远不止这五类案件，有必要在立法中适度扩大公益诉讼的案件适用范围。当然，立法时也应当考虑到，并不是所有涉及公共利益的行政违法行为，都适合通过检察机关提起行政公益诉讼的方式加以监督。

    周虹：民事诉讼法和行政诉讼法修改后确定的案件领域，既延续了试点阶段的主要案件范围，也根据试点实践作了进一步完善和拓展，这些领域直接涉及国家利益和社会公共利益，也是人民群众高度关注的民生领域。

    除了立法明确列举的几类案件范围外，民事诉讼法、行政诉讼法均采用了“等”字兜底。从立法原意讲，“等”字应作“等外等”理解，凡是涉及国家利益和社会公共利益的保护，在符合相关规定的前提下，都应为检察机关打开公益诉讼之门。但就目前来讲，检察公益诉讼制度刚刚起步，很多工作细则都还在探索之中，检察机关应在诉讼法明确列举的领域内，扎扎实实办理一批有影响、有震动的人民群众反映强烈的重大案件，增强公益保护效果。

构建提起公益诉讼的多元主体

    记者：同检察机关提起公益诉讼的数量相比，由社会组织提起的公益诉讼案件数量相对较少。其中原因是什么？应如何构建中国特色的公益诉讼制度体系？

    汤维建：民事诉讼法将检察机关与社会组织并列，都作为提起公益诉讼的适格主体。但实际上，社会组织似乎并没有大规模参与到公益诉讼的热潮中。社会组织提起的公益诉讼数量少、影响小、效果弱、范围窄，原因有多方面：其一，符合提起公益诉讼条件的社会组织数量本身就少。其二，偶有致力于公益保护的社会组织，也因为人力、经费等原因，往往心有余而力不足。其三，公益诉讼激励机制不健全。其四，制度性压力不足，一些公益组织推诿履行公益诉讼职责。

    要使公益诉讼能够健康有序发展，最为关键的是要形成公益诉讼的多元主体，使这些主体都有足够的动力和条件去发动公益诉讼。具体而言，一是检察机关要从更高高度上来认识公益诉讼职能。二是要大力发展社会公益组织。三是允许公民个人在检察机关的授权和监督下提起公益诉讼。如此一来，以检察机关为龙头、由社会组织和公民个人参与的公益诉讼制度体系就会逐渐建立起来，公益诉讼的发条就会上紧。

    周虹：社会组织提起公益诉讼数量相对较少的原因可能有以下几方面：第一，现行法律对社会组织作为公益诉讼起诉主体的要求比较高，如环境保护法要求依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织才可以提起民事公益诉讼。据统计，符合提起诉讼条件的组织并不多。第二，社会组织的经济能力和专业能力不足，既没有能力承担调查取证等高额诉讼开支，也无力组建高素质的公益诉讼团队。第三，缺乏相应的补偿和激励机制，社会组织往往不能对公益诉讼中支付的高额成本获得相应补偿，更谈不上物质方面的奖励。与之相比，检察机关负有提起公益诉讼的法定职责，具备专业诉讼能力，容易取得工作成效。

    当然，检察力量毕竟有限，检察公益诉讼制度只有更好地融入中国特色公益诉讼制度体系中，才能充分发挥保护公益的作用。我们必须树立系统思维、整体思维、协调思维，牢牢把握检察机关的法律监督定位，通过督促、协助行政机关履行保护公益职责的主体责任，引导、支持、建议符合条件的社会组织及时以原告身份提起公益诉讼，并在法律咨询、证据收集、出庭等方面提供专业支持和帮助，积极推动形成党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障的公益保护新格局。

检察公益诉讼面临法律供给困境

    记者：当前，检察机关提起公益诉讼在成效明显的同时，还面临哪些困境？3月2日，两高联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，是否还有必要制定一部专门的公益诉讼法？

    巩富文：目前公益诉讼法律条文散见于多部法律和司法解释之中，加之公益诉讼本身与私益诉讼在实体和程序上均有显著不同，结合法律效力位阶考虑，制定一部专门的公益诉讼法十分必要。

    可结合公益诉讼审判实践，从以下几方面进行创新，构建新时代中国特色公益诉讼立法体例：第一，明确民事公益诉讼起诉主体。民事诉讼法规定民事公益诉讼起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”，建议在公益诉讼法中予以具体规定。第二，实行一审终审制，使国家利益和社会公共利益及时得到维护。第三，建立生态环境治理机制，在立法中明确生态环境损害赔偿金等执行到位后如何监管使用。

    汤维建：检察机关提起公益诉讼首先面临法律供给困境。公权力法无明文规定不可为。目前，民事诉讼法和行政诉讼法上各有一个条款对检察机关提起公益诉讼进行了规定，而这一条款仅仅是授权性条款，规定检察机关有权提起公益诉讼，别无其他可操作性条款和内容。缺乏立法上的尚方宝剑，检察机关提起公益诉讼就缺乏有力的法律保障。比如，检察机关为了提起公益诉讼，就有必要事先调查收集相关证据。由于缺乏立法上的规定，目前检察机关调查取证就只能依靠被调查对象的自觉配合。二是人员供应不足。三是检察机关提起公益诉讼的经验有待积累。

    为此，有必要制定公益诉讼法，尽快克服检察机关提起公益诉讼无法可依的状态。该法主要应涉及以下几方面：有权发动公益诉讼的各种主体；确定公益诉讼的基本原则、重要制度和程序规则，如职权调查原则、诉前程序前置、调解接受监督等；公益诉讼的鉴定机构以及管理等；公益诉讼赔偿金的归属与使用等；公益诉讼的保障机制、激励机制、责任机制等。

    周虹：当前，检察机关在提起公益诉讼方面还面临一些困难和问题。就外部来讲，检察机关的外部执法环境有待进一步优化，有关单位与部门的支持与协作尚须进一步加强；就内部来讲，公益诉讼作为一项新型的法定监督职能，对检察人员的司法理念、专业能力等提出了全新要求。此外，检察公益诉讼制度刚刚起步，运行过程中必然会遇到很多新情况新问题，需要逐个研究解决。

    目前制定公益诉讼法的呼声较高，个人认为，立法的时机和条件还不成熟。目前，两大诉讼法和司法解释搭建了检察公益诉讼的制度框架。检察机关应当将重点放在落实两大诉讼法和司法解释上。今后，在总结司法实践经验的基础上，再次修改两大诉讼法时可就公益诉讼进行专章规定，进一步细化、规范公益诉讼案件范围、类型、起诉主体、诉讼程序等制度机制。

■典型案例

江苏省泰州市高港区检察院诉高港区水利局行政公益诉讼案

    2014年至2015年期间，泰兴市江汉水利工程有限公司在长江河道内未经许可非法采砂317430.1立方米。泰州市高港区水利局工作人员对江汉公司的非法采砂行为采取“不予处罚或单处罚款”的方式，帮助江汉公司规避监管，免予缴纳长江河道砂石资源费。

    泰州市高港区人民检察院发现高港区水利局不履行水行政管理法定职责后，于2016年10月24日向高港区水利局发出督促履职令，督促高港区水利局依法查处江汉公司非法采砂行为。收到督促履职令后，高港区水利局一直未依法查处。

    高港区人民检察院于2016年12月16日提起行政公益诉讼。泰州医药高新技术产业开发区人民法院判决责令高港区水利局对江汉公司非法采砂行为作出处理。判决生效后，泰州市水利局于2017年11月7日对江汉公司处以罚款25万元的行政处罚。

共享单车公益诉讼首案

    2017年12月18日，广东省消费者委员会就小鸣单车拖欠消费者押金、资金账户管理不规范等一系列问题，以其经营管理方——广州悦骑信息科技有限公司作为被告，向广州市中级人民法院提起消费民事公益诉讼。

    2018年3月22日，广州中院公开开庭审理此案，一审判决被告广州悦骑信息科技有限公司按承诺向消费者退还押金，如不能满足退还押金的承诺，则对新注册消费者暂停收取押金，同时在本判决生效之日起十日内，将收取而未退还的押金向“小鸣单车”运营地的公证机关依法提存，并向未退还押金的消费者公告。同时判决被告向消费者真实、准确、完整披露押金收支、使用、退还等涉及消费者押金安全的相关机制和流程等信息。

■链接

检察机关提起公益诉讼制度发展历程

    1.2014年10月，党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

    2.2015年5月5日，中央深改组审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。

    3.2015年7月1日，十二届全国人大常委会授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市提起公益诉讼试点。

    4.2017年5月23日，中央深改组审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。

    5.2017年6月27日，全国人大常委会通过民事诉讼法和行政诉讼法的修改决定，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

    6.2017年7月1日，检察机关提起公益诉讼制度正式施行。

    7.2018年3月2日，两高联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。