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【教改透视】
编者按：近年来，我国学前教育虽取得长足发展，但仍然是教育体系中的薄弱环节，与日益增长的人民群众的需求相比，发展的不平衡不充分问题愈加突出，特别是管理体制、投入体制、办园体制、教师政策等方面严重滞后于发展的需要，在不少中西部农村地区幼儿园运行困难、合格师资匮乏、教育质量不高，百姓对“入园难”“入园贵”反映强烈。
新时代新形势下，如何从加快推进学前教育立法进程入手，进一步规范其性质定位、政府职责、管理体制、机构资质标准与教育质量、督导评估等，保障学前教育事业健康、可持续发展，亟须深入探讨、扎实落实。
“入园难”“入园贵”仍突出根本之策在立法
学前教育事业作为国民教育和社会公共事业的重要组成部分，不仅直接关系今天全体儿童的身心全面健康发展、国民素质的整体提升，而且直接关乎满足人民群众对子女接受公平而有质量的教育的美好向往；对国家经济社会发展、文化传承，对实施脱贫攻坚、全面建成小康社会、“全面二孩”等国家战略，具有重要的基础性、全局性和先导性作用。同时，今天的学前儿童，无疑将是国家基本实现现代化的生力军，是实现现代化强国、中华民族伟大复兴的主力军。因此，大力发展我国学前教育，办好普惠、有质量的学前教育，不仅是民生，更是关乎国家经济社会发展、社会和谐稳定和未来发展的国计。
而近年来，我国学前教育取得了显著发展，但仍然是教育体系中薄弱的环节，发展不平衡不充分，因而“入园难”“入园贵”的问题在城与乡仍然突出。据统计，到2016年底，我国学前三年毛入园率为77.4%，这意味着仍有近1/4的儿童无法接受学前教育。特别是在广大的中西部地区、贫困山区，发展的不充分、不平衡问题更突出存在。据调研，在我国中西部的连片特困地区，学前三年毛入园率普遍在50%以下，不少贫困县甚至仅30%～40%。另外，在不少中西部农村，一些幼儿园因缺乏经费运转困难；不少已建园因缺乏师资开不了学；一些幼儿园因缺乏专业合格教师，或小学化严重，或教育质量不高。存在上述问题的直接原因是对学前教育性质、定位缺乏真正认识，一些地方政府对发展学前教育责任落实不到位，学前教育管理体制、投入体制、办园体制、教师政策等严重滞后，与新时代国家经济社会发展需求、人民群众迫切期望不相适应。
而更上位、最根本的，在于我国没有《学前教育法》，缺乏对上述这些学前教育改革发展中的深层次、关键性问题和体制机制做出明确的法律规定。近年来，人民群众反映强烈的“入园难”“入园贵”问题，特别是近期出现的引起强烈社会反响的“虐童”事件，均与此密切相关。
学前教育立法 须遵循四个理念
面对新形势新要求，为着力补上学前教育这个教育链条上的“短板”，啃下这块“硬骨头”，在短时期内快速、有效地扩大普惠且具有质量的学前教育资源，满足人民群众对美好生活的向往，并有效支撑国家经济社会发展、社会和谐稳定、脱贫攻坚、全面小康和“全面二孩”等战略实施，关键在坚决加快推进学前教育立法进程，以法律的形式明确保障学前教育的公益属性、政府责任，着力解决管理体制、投入体制、办园体制和教师身份待遇政策等根本问题，以保障我国学前教育事业新形势下的健康、有效发展。
法律的确立及有效，首先来自于立法理念。从这个角度来说，学前教育立法，必须遵循四个理念：
公益与普惠。明确学前教育的根本属性是公益性，坚持公益与普惠的基本原则，将学前教育纳入基本公共教育服务体系和公共事业。
政府主导。明确并强化中央和地方各级政府在发展学前教育事业中承担主导责任，主要包括制定事业发展规划，完善管理、投入、办园等体制机制，制定政策，加强教师队伍建设，建立普惠与质量等标准和督导评估体系等。
改革与创新。明确不“唯公”而“唯普惠与质量”，有效盘活各类资源，真正建立起以公办园、公办性质园和普惠性民办园等为主体的学前教育公共服务体系。
公平与均衡。坚持保基本、抓关键、补短板、促公平、提质量的原则，重点向中西部、革民边贫和农村等地区倾斜，并优先保障城乡困难家庭儿童、孤残儿童、流动和留守儿童等弱势群体接受学前教育。
立法实践过程 当突出九大重点
一旦理念明确，实际的立法过程中，就自然要通过法律条文的明晰来确立立法理念得以坚持和实施。那么，在学前教育立法中，业内长期呼吁也在不断尝试和实践中验证这以下几个方面，应该在立法实践中得到突出体现。
以法律的形式，明确学前教育性质、定位。明确学前教育是国民教育和社会公共事业的重要组成部分，不仅是基础教育的重要组成与基础，直接影响儿童身心全面健康发展、国民素质整体提升，而且是直接关涉满足群众对美好生活向往的民生，更是关乎经济社会发展、社会和谐稳定和未来发展的国计。
明确政府的主导责任与相关部门职责及分工协调机制。明确中央和地方各级政府在发展学前教育事业、提供公共学前教育服务中的主导责任。明确政府的主导责任是多方面的，包括：制定发展规划、改革完善管理体制、投入体制、办园体制、教师政策等。明确规定教育、财政、发改、人社、编制、住建、国土等部门的职责，并教育部门主管、有关部门分工合作的工作机制。
明确学前教育管理体制与机构。明确建立“省市统筹，以县为主”的学前教育管理体制，规定中央、省、地市和县等在发展学前教育事业中应承担的主要职责。明确加强省级政府对本省域内学前教育的统筹领导责任；县级政府对县域内学前教育的管理指导、教师培训、质量督导等主体责任。
明确建立学前教育财政投入体制和运行保障机制。明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中，应单项列支学前教育财政投入，并逐步加大各级政府教育投入中学前教育投入的比例；应建立涵盖公办园、公办性质园和普惠性民办园在内的生均公用经费标准和生均财政拨款标准，并重点加大对各类普惠性幼儿园的投入力度。着力加大对教师队伍建设的投入。确定城乡学前教育发展不同的投入体制；并着力加大中央财政对中西部地区学前教育的转移支付力度，并对革、民、边、贫地区实行制度化的倾斜投入。应建立政府和家长共担的学前教育成本分担机制；并相应建立对城乡弱势群体的扶助机制。
确立以公办园、公办性质园和普惠性民办园为主体并共同发展的办园体制。明确建立灵活、多元、开放的办园体制，大力发展和支持公益、普惠性学前教育机构，有效扩大与盘活各类性质普惠性幼儿园。大力发展公办园，提供“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务；参照公办园财政投入和教师管理政策，着力加大对公办性质园的支持力度；并积极支持与促进民办园提供普惠性教育服务；以改革和创新的精神，积极探索多类型混合制幼儿园发展。农村和贫困地区，以政府投入的公办园为主，鼓励和支持社会力量办园；城市、县城地区，在加大政府投入的同时，广泛发动和支持社会力量投入办园，形成公办、公办性质和普惠性民办园共荣互促、有序发展的格局。
明确幼儿教师的身份地位，待遇、专业发展等基本权益保障。 明确幼儿教师的身份与地位，同中小学教师从事基础教育工作，是基础教育教师的一部分；因此，明确幼儿教师与中小学教师享有同等的政治地位、经济地位、职业地位和社会地位，并保障其基础工资、社会保障等待遇与专业权利。完善幼儿教师资质、准入和招聘制度，建立符合幼儿教师职业特点的考核评估机制；建立单列的幼儿教师职称序列，制定幼儿教师职称标准；并明确保障幼儿教师培训与专业发展权益，将其培训纳入各级政府的基础教育教师培训体系中。
制定学前教育机构办园、管理与质量等标准。明确学前教育机构的举办者、教师、场地、设施、卫生、安全等方面的资质要求；并明确学前机构登记注册、审批管理、终止撤销等方面的程序与要求。明确省市级教育部门应会同相关部门研究制定幼儿园准入资质标准、办园规范、教师资质标准、教育质量标准等，并建立学前教育机构及教育质量的考核评估制度，加强对学前机构的监管，提高学前教育质量，保障幼儿身心健康成长。
建立健全学前教育督导评估与问责制度。明确建立学前教育事业发展与质量的评估制度，各级政府应将发展学前教育纳入政府职责与考核评估范畴，将发展学前教育责任落实及规划实施、经费投入、教师队伍建设、安全与质量保障等情况作为考核教育、财政、人社、发改、编制、建设等相关部门及其领导工作的重要指标。建立各级政府和相关部门学前教育发展责任落实的督导、公示和问责制度。
建立优先保障贫困地区和弱势群体的学前教育扶助制度。建立对中西部农村地区和革民边贫地区的倾斜性支持制度；建立面向弱势群体的学前教育基本免费制度，重点保障家庭经济困难儿童、孤残儿童、留守儿童等群体接受学前教育。
（作者：庞丽娟，系民进中央副主席、中国教育政策研究院副院长）
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