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为应对气候变化这一人类面临的非传统安全威胁，我国已经将控制温室气体排放全面融入国家经济社会发展的总战略，将其作为实现发展方式转变的重大机遇，同时承担与自身责任和能力相符的国际义务。控制温室气体排放的政策工具包括行政手段、市场手段、技术标准、宣传教育等，当今世界各个国家和地区均是根据各自的温室气体排放、经济、能源、工业等的特点，来确定适合各自情况的政策手段。
选择碳排放权交易控制温室气体排放是全面深化改革的要求
我国长期主要依靠向各个地方、行业和重点企业下达强制性指标等行政命令的方式，来实现全国的温室气体排放控制目标。行政命令手段在特定历史时期为促进我国的低碳发展发挥了不可替代的作用，但其对社会和经济发展的负面影响也非常显著。例如，“十一五”末期，部分地方为了实现“十一五”期间的单位GDP能耗降低目标，对一些行业实施拉闸限电，严重影响了企业的正常生产活动和民众生活。这种方式违背了节能减排政策实施的初衷。党的十九大报告提出“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，为更充分发挥市场在温室气体排放资源配置中的作用奠定了坚实的理论基础。
碳排放权交易是控制温室气体排放的市场手段，通过为纳入体系的重点排放单位设立总的排放上限（配额总量），要求其上缴与温室气体排放量相应的配额，并允许不同单位之间进行配额交易，从而让市场自主配置温室气体排放资源，能够以比较低的社会总成本实现温室气体排放控制目标。2011年，国家发展和改革委员会批准在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳等七个省市进行碳排放权交易试点，以充分积累经验、发现和解决问题，为建设和实施全国碳排放权交易体系奠定基础。
我国碳排放权交易试点取得长足进步和稳步发展
在国家以及试点地区各方的共同努力下，我国七个碳排放权交易试点充分借鉴国外相关体系设计和运行的经验教训，紧密结合试点实际，在较短时间内完成了各自体系的设计工作，包括建立体系的法律基础、明确体系的覆盖范围、建立排放数据的监测报告和核查体系、对纳入体系重点排放单位的历史数据进行核查、确定体系的排放上限、制定配额分配方法、明确对未履行义务单位的处罚措施、建设注册登记系统和交易系统等各个方面。
各试点体系在2013年和2014年分别开始正式运行，到目前已运行了3～4个完整的履约周期，对试点体系的各关键要素和各环节的设计进行了完整的测试。试点实践表明，通过对温室气体排放资源的市场配置以及排放数据等的第三方核查等，碳排放权交易在提高企业的减碳意识、完善企业内部的数据监测体系、促进企业减碳方面发挥了积极和显著作用。清华大学中国碳市场研究中心开展的一项针对试点体系纳入单位的大规模问卷调查表明，在纳入试点的重点排放单位中，一半以上已经制定了内部的减排战略，三分之一建立了专门的碳交易部门，40%以上在其长期投资决策中考虑了碳价的影响。试点的统计数据也表明，纳入试点体系的行业和重点排放单位在温室气体排放控制方面的成效也远好于未纳入试点体系的行业和排放单位。
碳排放权交易试点的实践为我国全国碳排放权交易体系的建设和运行奠定了坚实的理论和实践基础。首先，试点体系的设计充分考虑了我国经济和社会发展中的相关特殊问题，例如电力和热力行业受到较严格管制带来的生产成本增加不能向下游自由传导、与碳交易有直接交叉影响的节能等各种政策并存，试点体系设计中对相关问题的处理方式以及运行效果为全国体系提供了有益的参考。其次，不同试点体系的设计存在较大差异，试点体系的运行事实上测试和比较了各种不同设计方案的效果，为全国体系选择最佳设计方案提供了实践依据。最后，通过参与试点体系的建设和运行，一批市场参与主体，包括主管部门、重点排放单位、第三方核查机构、交易所和交易机构等的意识和能力得到了极大提高，这些机构在全国体系的建设中积极帮助非试点地区进行能力建设，起到了种子的作用。
全国碳排放权交易体系建设取得全方位重大进展
国家发展和改革委员会积极推动全国体系运行所需的各项建设工作，并在所有方面均取得了重大进展或者完成了相关工作。在此基础上，全国碳排放权交易体系已经于2017年12月19日正式启动，兑现了我国对国际社会的承诺。
为明确全国体系的设计框架，为全国体系的工作推进奠定基础，国家发展和改革委员会在2014年以部门规章的形式发布了《碳排放权交易管理暂行办法》。由于设置针对第三方核查机构的资质管理以及经济处罚等行政许可对于全国体系的运行至关重要，而部门规章中无法设立行政许可，因此国家发展和改革委员会于2015年向国务院提交了《碳排放权交易管理条例（送审稿）》，以期为全国体系奠定更加坚实的法律基础。
为统一和确保全国体系下重点排放单位排放数据的质量，国家发展和改革委员会已经发布了24个行业的企业温室气体排放核算与报告指南，并下发了《全国碳排放权交易第三方核查机构及人员参考条件》和《全国碳排放权交易第三方核查参考指南》，为企业排放数据等信息的报送提供技术指南。在此基础上，全国各个省区市已经组织完成了各自行政区域内可能纳入全国体系企业的相关历史年份排放等数据的报送工作，为全国体系启动奠定了坚实的数据基础。
全国体系下的配额总量直接决定体系对全社会温室气体减排的贡献率，而配额分配方法直接影响纳入体系重点排放单位的利益，因此两者对于全国体系的效果和政治可接受程度至关重要。在系统总结分析全球主要碳排放权交易体系，尤其是试点体系经验教训，并广泛征求相关行业、企业、研究者和主管部门等意见的基础上，国家发展和改革委员会提出了全国体系配额总量确定和配额分配的原则方案，并获得国务院的批准。为充分了解具体配额分配方案的可能影响、确保其合理性，国家发展和改革委员会还选择部分省份对相关行业的分配方案草案进行了试算，以对其作出进一步的修改完善。
全国体系运行所需的四个主要支撑系统，包括重点排放单位碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和碳排放权交易结算系统，目前均已在建设过程中。
我国碳排放权交易市场发展中面临的挑战
在看到我国碳排放权交易市场发展取得可喜重大进展的同时，我们也应该正视市场发展过程中面临的各种挑战，并予以妥善应对。
在市场的法律基础方面，我国试点体系中除北京和深圳为市人大常委会作出的具有地方性法规性质的决定/规定外，其他地方均依据的是省（市）地方规章等，而全国体系建设目前的主要依据是国务院的相关批复以及国家发展和改革委员会发布的部门规章。部门规章和地方规章的法律层级较低，导致碳排放权交易体系有效实施所需的相关关键规定，如对第三方核查机构的资质要求和较高额度的经济处罚等均无法设立，难以保证体系实施的有效性和权威性。建议加快出台针对全国体系的国务院条例，保证全国体系的有效实施。
在统计数据方面，重点排放单位目前向多个部门同时报送多套口径不完全一致的数据，且大多数上报的数据没有经过第三方的核查从而质量无法有效保证，不同数据在各主管部门之间也缺乏共享，导致碳排放权交易体系建设所需的高质量数据需要重新收集，增加了体系运行的成本。建议加强各部门不同渠道数据的共享，并在决策中更好发挥碳市场建设中获取的更高质量数据的作用。
我国正处在全面深化改革的进程中，与碳排放权交易市场相关领域的改革也在同时进行，如能耗总量和强度的双控制度、电力体制改革等。这些改革也直接影响企业的温室气体排放，因此与碳排放权交易之间存在着直接的交叉影响，需要在更高层面进行有效的协调。建议进一步加强顶层设计，借鉴国外的有益经验，以碳排放控制目标统领包括节能和可再生能源等相关领域的政策，避免不同领域政策相互之间的不协调甚至是冲突。
建立全国碳排放权交易体系是党中央、国务院的重大战略部署，是在低碳领域推进生态文明建设的重大举措，同时也是按照“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”这一十九大要求，有效参与碳市场领域的国际对话与合作、引领国际标准制定的重要实践。全国碳排放权交易体系建设和运行的各参与方应紧密协作，努力建设高效、公平、透明的全国体系，并在实践中对其进行不断完善，提高我国全国体系的国际影响力，力争为未来建立全球碳市场设立中国标准。
（作者：段茂盛，系清华大学中国碳市场研究中心主任）
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