建立更加有效的区域协调发展新机制

    中国特色社会主义进入新时代，新发展理念统领下的区域协调发展更注重质量和协同性。党的十九大报告回顾了过去五年区域协调发展战略取得的重大成就，在突出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展取得显著成效的基础上，提出了未来区域协调发展的新方略：建立更加有效的区域协调发展新机制。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。围绕新时代区域协调发展战略的新要求，把握我国城市化进程和城市群发展的阶段性特点，注重发挥好城市群在区域协调发展中的重要功能，对于整体提升我国的城市化质量和区域一体化水平具有重要的作用。

1.深刻理解区域协调发展战略的新要求

    区域发展不平衡、地区发展差异大，是我国的一个基本国情，坚持区域协调发展是我国经济社会发展的一个重要原则。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势、内外统筹，先后提出了推进“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带发展三大战略，着眼于一体联动和重点突破相统一，促进区域协调发展。在党的十九大报告中，区域协调发展的新方略强调加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制，以此增强区域发展的协同性和整体性，以加快解决发展不平衡不充分的问题。在2017年召开的中央经济工作会议上，习近平总书记进一步强调了区域协调发展的三大目标：实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。并明确指出要深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略，继续实施京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设三大战略，以构建连接东中西、贯通南北方的多中心、网络化、开放式的区域开发格局，不断缩小地区发展差距。

    十九大报告明确提出了新时代区域协调发展战略的主要任务，并着力强调以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局的实施路径。为实现党的十九大报告中作出的两个“十五年”战略安排，必须坚持创新驱动、质量为先的城市与区域现代化之路，以城市群为载体提升发展质量、提高中心城市发展能级，这是推进区域现代化与国家现代化的必然选择。现代意义上的城市群或都市圈，是以一个或数个不同规模的城市及其周围的乡村地域共同构成的在地理位置上相连的经济区域，在产业结构、组织结构、空间布局、专业化程度、区位条件、基础设施、要素的空间集聚等方面比其他区域具有更大的优势。以城市群为地理单位，建立起合理的城市分工和层级体系，促进特大城市与周边城镇、乡村的协调、均衡发展，建立合理的利益补偿机制和资源配置关系，是未来城市群主导的区域一体化发展的重要路径。十九大报告对创新引领率先实现东部地区优化发展提出了更高要求，疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展、坚持“共抓大保护，不搞大开发”推动长江经济带发展等重点任务，鲜明体现了以城市群为主体的区域协同发展战略。未来必须优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，继续推进长三角、珠三角、京津冀、成渝、长江中游、中原、哈长、北部湾等城市群建设，形成一批直接参与国际合作竞争，促进国土空间均衡开发和区域协调发展的城市群。随着这些重点任务的落实，我国将会充分发挥大城市对中小城市的有效辐射和带动作用，构建起横向错位发展、纵向分工协作的区域发展新格局。

    中国特色社会主义进入新时代，随着国家主体功能区规划的全面落实，加上“四纵四横”高铁干线网的基本建成，我国区域间的高效互联互通达到了一个新水平，超级城市群正在加速形成，将在更大范围内将中小城市、城镇、相邻农村纳入城市群和大都市圈的空间体系中，为人口流动、产业重组、要素重构和创新资源集聚提供平台，有助于先进制造业和现代服务业的形成和发展，有助于推进城市和区域经济的高质量创新发展。当前，我国加快构建现代化经济体系的空间支撑主要是大城市和城市群。大城市的快速成长以及对高端要素的集聚，促进了生产性服务业与制造业加速分离，这有助于现代化经济体系的形成。从全球城市空间体系和产业体系高度迭加的运行规律来看，伴随着我国进入以城市群为主体的区域一体化新阶段，原来城市之间的产业分工将会扩大到城市群之间的分工，在此过程中，空间与产业的融合度会不断提升，推进提升城市与区域的发展质量。

    以城市群为主体推进区域发展质量的提升与一体化进程，还要注重提升大城市、城市群的综合治理能力。未来的区域协调发展战略的落实，还要进一步突出城市群开放发展、一体化发展的理念，从引领世界城市群创新发展与治理模式优化的高度，在对接全球城市体系中进行创新资源要素的配置，不断拓展创新空间，推进协同发展的机制创新。

2.创新推进以城市群为主体的区域协调发展新方略

    面向全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的未来目标，实施以城市群为主体的区域协调发展战略，应把握好以下几个方面。

    首先，把打造现代化经济体系作为促进区域协调发展的关键，通过合理的制度安排，在城市群内进行城镇产业空间、生活空间与生态空间的科学布局，促进形成高效合理的产业分工体系。当前的中国经济空间布局越来越呈现出集群化、协同化的特征，在一个城市群内，核心城市的能级与所在区域的实力形成直接正相关，中小城市深度融入所在区域，成为骨干网络上的重要节点，能够在资源共享、优势互补中得到更好发展。而且，当区域内的城市出现阶段性发展“短板”时，会迅速得到帮助，避免自身的深度陷落，从而最终达到均衡生产力布局、缩小相邻区间收入差距、实现整体性经济增长的目的。在现代轨道交通体系和互联网技术的支持下，区域内的产业集群即使在空间上分离，也可因区域内部高度互动的通勤性和便捷性形成高效协同的功能体系。未来进一步推进区域协调发展，需要充分发挥市场机制在区域资源配置中的重要作用，清除各种显性和隐性的市场壁垒，促进生产要素的自由流动，推动区域发展的质量变革、效率变革和动力变革。

    其次，进一步提升东部发达地区大城市与所在区域的国际竞争力与对外开放水平。“一带一路”所展现的大视野、大开放、大整合的空间经济思想，在改变世界经济地理空间的同时，也在重塑中国城市与区域经济发展的空间格局。以长三角地区的协同发展为例，上海与南京、杭州及周边的城市，通过高铁与快速城际交通网络的连接，形成了一小时通勤区，使得区域一体化进程明显加快；上海大都市圈规划与江苏的扬子江城市群、浙江的杭州湾城市群规划，在长三角世界级城市群的建设中，实现了空间上的有机融合。作为十九大后获批的首个超大城市总体规划，《上海城市总体规划（2017—2035年）》就明确了主动融入长三角区域协同发展，推动上海与周边城市协同发展，联手构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群的战略目标与发展定位。

    再次，加大深化改革力度，在城市群、都市圈内部空间结构的优化重组中推进协调机制创新，整体提升区域一体化的发展质量。按照十九大确定的我国现代化“两步走”的阶段性安排，依据国家主体功能区规划的要求，加紧制定出台面向2035年的城市、城市群发展规划，描绘2050年的战略愿景。在当前集中实施战略规划的“窗口期”，必须充分认清未来城市群的发展趋势与规律，在空间结构体系、产业体系以及生态保护体系上统筹安排。地方性城市与区域规划要跳出传统的基于行政区的空间规划思维，展现协同发展的理念与行动策略，并在新的空间结构体系和产业结构中，实现资源互补、协作共赢，共同提升城市群与区域的发展质量和市场竞争力。

    与此同步，落实创新驱动的区域协调发展新方略，还要围绕建设创新型国家的战略目标要求，打造跨越层级的网状创新空间，构建城市群内多向支撑的创新空间载体，培育特色性的“创新单元”，促进城市群结构重组与要素配置的效率提升。要通过规划建设新中心、形成层级化的多中心，形成城市群内多中心的空间结构，在更大的地理空间范围内实现规模收益。未来，在一个城市群的内部，将形成生生不息的创新机制与生态环境，不断在聚合中强化协同性，进而在更高层次塑造出要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的跨区域协同发展机制，推进大中小城市的产业互融和空间融合，促进合理空间层级体系和特色性功能区的协调发展。

    （作者：李程骅，系创新型城市研究院首席专家，江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员）