强化责任意识 推进国家治理现代化

    【深入学习贯彻党的十九大精神】

    ■本期主持：杨海蛟（中国政治学会副会长、中国社会科学院政治学研究所研究员）  

    ■本期主题：新时代实现国家治理体系和治理能力现代化路径研究

主持人语

    实现国家治理体系和治理能力现代化是新时代中国决胜全面建成小康社会，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的主要内容。习近平总书记在十九大报告中对实现国家治理体系和治理能力现代化的进程予以明确部署与战略安排，为推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向，提出了任务。政治学理论与实际工作者在以往研究基础上，通过学习十九大精神，把研究向纵深推进。今天刊发的3篇文章，正是这一领域的最新理论成果。

    十九大报告提出，到2035年，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。为实现上述目标，必须以中国特色社会主义政治文明为价值依归，不断构建更科学、更合理、更完备的制度体系并切实提升制度的执行力。强化责任意识，是推进国家治理现代化的重要内容和必要路径。

明确责任主体，以协同互动优化主体关系

    国家治理现代化是党领导多元主体协同治理国家的动态过程。相较于传统模式下国家治理主体的单一性，现代化的国家治理更加强调主体的多样性。受变革时代的复杂化以及公共事务的跨域性等因素影响，现代国家治理主体之间的界限变得日益模糊。为充分发挥不同主体的功能优势和积极作用，有必要明确其在国家治理中的责任地位并优化互动模式。

    基于职能确认国家治理中的责任主体。总体而言，当下中国国家治理的主体包括作为执政党的中国共产党及其各级组织、各级人民政府、各类市场主体、各种社会组织以及广大人民群众。中国共产党是国家治理现代化的领导力量，始终发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握着国家治理现代化的前进方向。政府在国家治理体系中处于主导地位，负责发展战略、规划、政策与标准的制定与实施，承担市场活动监管、公共服务供给等职能。市场在资源配置中起决定性作用，是国家治理体系的重要组成部分，统一开放、竞争有序的现代市场体系是提升资源配置效率与公平性的基本保障。社会组织在生长与发展过程中积极承担保障改善民生、疏解社会矛盾、递送公共服务等任务，在新型政社伙伴关系中既承接政府职能转移又监督政府权力运行。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，广大人民群众的积极参与是促进公共事务有效治理的推动力量。

    围绕责任优化治理主体的互动模式。国家治理现代化强调不同主体之间的协同互动，基本要求是各司其职、各尽其责、行动有序、相互协调。强化责任意识，须优化以责任为内核的政治形态，从公共权力的角度看，公共权力行使者应对其行为负责；从国家治理的角度看，各治理主体同样需要依据责任开展行动。强化责任意识，推进国家治理现代化，需要围绕责任优化治理主体的互动模式。一方面，明确不同主体的权责划分。只有在权责划分明确、权责一致的情况下，各治理主体才能更好地在集体行动中完成“份内之事”，同时有效规避集体失责的风险。另一方面，强化治理主体的信用建设。治理主体的协同互动依赖于各自的信用基础与相互的信任关系，而强化责任意识的基本逻辑实质是责任主体的信任与信用问题，国家治理现代化与强化责任意识契合于信用建设，强化信用建设必然会优化治理主体的互动模式。

理顺体制机制，以制度创新破解结构性障碍

    国家治理体系与治理能力是“骨架”与“血肉”的关系，集合了经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制的国家治理体系居于更加基础的位置。因此，推进国家治理现代化应该从基础入手，通过理顺体制机制，以制度创新破解结构性障碍。十八大以来中国在制度建设方面取得了历史性成就，但国家治理体系和治理能力仍有待加强，体制机制建设依旧任重道远，各类结构性障碍仍然是全面深化改革的梗阻，例如，央地关系、府际关系、政企关系、政社关系等仍需进一步加以调适，公共权力运行不当等现象仍然比较突出。为此，有必要通过强化责任意识理顺体制机制，实现制度创新，而这需要以现实为基础、以问题为导向。

    注重责任指向的人民本位，把中央地方关系和政府公民关系相结合，既要贯彻落实上级政府的任务，更要履行为人民服务的责任。中国治理体制的突出特征是地方政府的治理活动往往受制于上级政府的任务分配与激励措施，这有可能会导致对民众责任的忽视，引发公共服务提供不足、利益表达渠道失效等问题。在国家治理现代化背景下，弥补责任网络的缺失，需要通过改革原有的制度结构与激励体系，切实保障责任指向的人民本位，鼓励地方政府更加积极地回应地方倡议和民众需求。

    深化权力清单制度，明确不同部门的权力归属，建立科学合理的权责体系。有权无责、有责无权、权责交叉、权责错位是政府行动能力的桎梏，会影响公共治理效果。作为公共权力的行使者，必须要明确权力行使的范围、规则及其所应担负的责任，即有权必有责、权责相一致。权力清单制度建设，就是根据国家机关和政治组织的职责对其权力进行制度化的规定与说明，使其有明确的功能和权责界限，使政治体制内部上下左右之间的边界相互吻合而非冲突与交叉，既使公共权力的行使有章可循，又为公众提供公共权力行使正确与否的判断标准和评价尺度。

    完善责任清单制度，进一步推进行政体制改革，明确政府职责归属。权力清单主要针对政府乱作为，责任清单则是针对政府不作为。政府乱作为是制约国家治理现代化的体制因素，政府不作为同样是削弱治理有效性的重要原因。现代国家治理既需要“守规矩”的政府，更需要“有作为”的政府。在此，政府的作用不是要不要发挥的问题，而是如何发挥的问题。以强化责任意识推进国家治理现代化，需要通过完善责任清单制度，在解决政府越位问题的同时，解决政府缺位问题，即政府要把该做的事做好，把该管的事管好，切实履行责任，防止懒政怠政。

重视监督问责，以问责机制规范权力运行

    推进国家治理现代化，治理公共事务，不可避免要涉及公共权力问题。权力与责任相伴生，若缺乏对权力的监督与问责，不仅容易滋生权力腐败，更容易加大责任落实的难度。因而，监督问责是确保治理主体履行责任的必要保障，以强化责任意识推进国家治理现代化必然要强化监督问责，规范权力运行。事实上，权力制约也是政治理论与实践中经久不衰的经典话题。在现实政治生活中，由于公共权力的公共性和公共权力行使者私人性之间的内在张力，必然要求对公共权力行使者进行控制和约束。强化责任意识是社会主义民主的基本特征，作为强化责任意识的制度体现，问责机制自然是社会主义民主制度的重要组成部分。问责机制以权力行使者为目标对象，对整个权力运行环节进行监督，是强化责任意识的重要组成部分。

    强化监督问责，重点需要考虑以下三个问题：其一，明确问责依据，制定彼此呼应、相互配套的问责法规、条例。“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，监督问责同样需要有法（规）可依，科学、民主、良善的依据是强化监督问责的基本前提。以党内问责条例建设为例，目前已经出台了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等相关规定，明确提出了失责处理机制，此后需要考虑的问题是如何规范各项问责条例之间的关系，防止不同问责条例规定内容相互冲突。其二，健全党和国家监督体系。目前我国监督问责制度的一个显著问题是，监督体系不健全，仍存在监督盲区、监督主体缺位的现象。为此，一方面要继续深化党内监督，使自上而下的组织监督、自下而上的民主监督以及同级之间的相互监督相互贯通、共同作用；另一方面要着力推进国家监察，进一步深化国家监察体制改革，进而实现党内监督和国家监察有机统一。其三，完善问责链条，加强决策环节与执行环节的问责力度。结果导向是当前我国问责制度的基本原则，即以政策执行的结果作为责任追究的依据。这种问责方式很大程度上忽视了决策制定与执行过程是否科学合理。因此，强化监督问责在重视结果导向的同时，也应关注决策问责和执行问责，将决策、执行与结果整合到统一的问责链条之中，构建更加完备、系统的问责流程。

强化责任意识，以责任关系塑造良性环境

    从观念史角度看，责任意识最初是人类公共生活的伦理要求，是避免人类纷争、保证共同体和谐稳定的道德律令，映射的是人与人之间的伦理关系，最终体现为人与人之间联结与凝聚的道德纽带。缺乏责任意识，人类和谐稳定的秩序就会土崩瓦解。在现代化进程中，责任意识业已成为公共精神不可或缺的重要组成部分。现代化大生产与社会变迁所衍生的共同体生活方式在文化观念与思想意识领域的映射就是深切的公共关怀与强烈的责任意识，即人们不仅关注私人领域的个体化需求，还放眼于公共生活，表现为对民族、国家和集体事务的关心。当这种公共关怀与责任意识内化为行为者的行为准则和自觉要求后，通常具备强大的能动作用，甚至能够塑造制度环境。但令人遗憾的是，责任意识缺失导致制度执行不力依然是屡见不鲜的事实，这一方面造成了人为的制度缺失，阻碍了不同层级、不同领域制度体系的有效衔接、相互配合与正常运转；另一方面忽视了人民的利益要求，加剧了社会矛盾，削弱了广大人民群众尤其是弱势群体对国家制度的认同度。由此，只有强化责任意识，使国家治理体系中不同主体积极承担各自责任、履行职能，才能构建负责任的制度体系与制度结构，以责任意识净化不正之风，为国家治理体系提供良好的运转环境，为国家治理能力塑造规范的运作空间；才能在微观之处落实国家治理现代化的基本要求，以点带面，提升中国特色社会主义制度的认同度与执行力，激发广大人民群众投身伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的热情。

    强化责任意识，以责任关系塑造制度生长的良性环境需要注意以下问题：第一，区分政治体系中的不同责任类型。一般而言，责任可以细化为道德责任、法律责任与政治责任等诸多方面，虽然它们之间具有紧密联系，但同时也存在一定差别，不同的责任类型对责任主体的要求不同，厘清不同责任类型之间的区别与联系有助于更加清晰地确定责任主体的基本职能。第二，将责任以制度化、法律化的形式确立下来。责任落实与追究都需要明确的判别标准与法律依据，将责任以制度化、法律化的方式细化分解、层层落实，远比抽象的伦理要求更具可行性。总之，强化责任意识不仅可以为制度生长塑造良性环境，还能更好激发与落实制度执行力，为国家治理现代化提供精神支撑。

    （作者：张贤明，系教育部长江学者特聘教授、吉林大学行政学院院长）