新时代，如何推动教育治理与教育法治

    嘉 宾：

    任友群 华东师范大学党委常务副书记、教授

    王 烽 国家教育发展研究中心体制改革研究室主任

    张志铭 华东师范大学法学院名誉院长、教育部长江学者

    于 安 清华大学公共管理学院教授和政府研究所所长

    袁 雯 上海开放大学校长、研究员

    主持人：

    本报记者 曹继军 颜维琦

    当前，教育与科技的深度、跨界融合，推动了“学习的革命”，催生出诸如在线课程等教育新业态，这些都对教育治理变革提出新的挑战和机遇。日前，由教育部政策法规司发起，中国教育发展战略学会法制专业委员会、上海市教育委员会、华东师范大学联合主办，华东师范大学法学院、青少年法治教育协同创新中心（华东师范大学）、华东师范大学学报（教育科学版）承办、光明日报教育研究中心协办的第二届“中国教育法治与教育发展高峰论坛”在华东师大举办。围绕“教育新业态的发展与教育法治”这一主题，与会的专家学者们展开了热烈的讨论。

教育治理需要“随时而动”

    任友群：党的十九大把“推进国家治理体系和治理能力现代化”写入了党章，强调治理的现代化，实际上就是强调治理观念、治理手段的动态发展特征。法治是治理的基础和保障，是治理的一种方式，同时也是一个时期、一个阶段治理观念、治理手段的集中体现。教育治理需要“随时而动”，教育法治也需要根据时代的发展、治理观念的变化不断调整。

    教育长期以来被认为是“根据一定的社会要求和受教育者的发展需要，有目的、有计划、有组织地对受教育者施加影响，以培养一定社会（或阶级）所需要的人的活动”，一般认为，这种活动是在特定时间、特定空间、特定主体中发生的。与这种教育观伴生的教育治理观的核心实际上通过对教育主体、教育空间、教育时间、教育内容的管理，使教育活动的开展更为有序、发展更为健康。客观地说，在相当长的一段时间，相较于其他领域，教育的形态变化并不大；但这种局面在进入21世纪之后已开始改变。互联网时代，不断加速催生的新发展需求、新技术手段正在“釜底抽薪”式地重构着教育的主体、环境和内容。

    王烽：学习需求一旦被开发出来，就再也难以满足了。过去几千年中，学习的权利和学习需求一直不是每个人都能够具有的，人们设立了各种经济的、知识的或能力的门槛，作为开始学习或进一步学习的前提。近一百年来，从基础教育到高等教育的普及极大降低了人们学习的门槛，但是获取各级优质教育的门槛还是坚固地存在着。同时，普及教育极大开发了大众进一步学习的需求，导致多样化学习需求与教育供给之间的矛盾更为激烈。

    在强力推进教育普及的过程中，世界各国政府的作用是巨大的并且是决定性的，基础教育阶段政府举办的教育成为主导、占据了大半江山，高等教育则不同国家各有千秋。然而，普及和免费后的公办教育立即面临供给相对单一与需求日益多样化之间的矛盾，不得不向社会、向市场寻求答案，尝试特许学校、磁石学校、委托管理、公办民助等改革。与此同时，从学前教育到高等教育，社会力量办学则焕发出顽强的生命力。民办教育冲击着公办教育，营利性教育冲击着非营利性教育，校外补习冲击着学校教育，各种教育资源公司冲击着学校。

    信息技术似乎开始就是以主流教育的“替补”身份出现的，从函授、广播电视到网络教育，一直作为学校教育的补充，为那些没有获得学校教育机会的人提供通道。然而现在情况开始变化，人们开始向网络寻求接受优质教育的机会，通过网络学习顶尖名校课程，或将优质资源传播到边远地区。互联网技术特别是移动终端的发展开始提供一个广泛存在的学习环境、个性化的学习选择、交互的学习方式、虚拟社区化的学习生态，进入学习的各种门槛开始“坍塌”。

    随之开始“坍塌”的，是“一张试卷、胜者为王”的游戏规则和升学阶梯，是书本为本、课堂为中心、班级授课的工业化教育生产方式。

    在这样的教育变革开始之际，一个重要的概念出现了，那就是“教育治理”。我们所说的治理，与传统管理的最大区别，就是多元参与。社会化学习时代，政府再也没有能力单独提供所有资源、并让每个人都满意，必须把学校、社会、家庭、教师的活力激发出来，把社会提供教育资源和参与教育管理的积极性调动起来，形成一个合作的网络，这就是“简政放权”。

    张志铭：教育法治是我国法治建设的有机组成部分，十九大报告提出教育强国、教育事业优先发展的诸项要求，事关中华民族复兴的伟业，法治不能缺位。

新时代教育治理要立足有序、开放和共享

    任友群：今天，教育的面貌正在发生快速且巨大的变化，以往的教育治理和法治的观念、方式已显得捉襟见肘。我认为，互联网时代教育的变化至少体现在以下五个方面：

    第一，教育需求的普遍化。随着知识迭代速度的不断加快，学校教育在社会整体教育需求中的权重正不断降低，终身教育正实实在在成为个体的现实需要。可以预期，针对不同人群需求与特点的教育形态在未来的发展将更为蓬勃，边界将更为模糊。在这种形势下，教育行政部门管教育、人力资源部门管培训的广义教育领域“九龙治水”的局面已有不能适应之感。

    第二，教育主体的多样化。一方面，信息技术的发展使得教育场域的进入更为便利；可以预料，未来教育从业者的外延将远远溢出今天“教师”的范畴。另一方面，各种“虚拟教师”的出现，使问题更加复杂化。在今天，利用慕课、微课实施教学已不是新闻，甚至有人借助技术成为“独立教师”，而各类软件应用已成为不同人群接受教育的重要途径；随着人工智能技术的兴起，未来还可能出现“机器人教师”，在这种技术语境下教育主体的认定都将成为问题，管理模式岂能不变？

    第三，教育时空的多元化。从时间上来看，人类一生的教育时段、工作时段的分野正变得越来越模糊，个人从学校走向职场，或从职场重新回到学校已屡见不鲜。为了因应这种情势，斯坦福大学已启动“开环大学”计划，各类教育从“闭环”走向“开环”也已是大势所趋。从空间上来看，随着互联网技术的发展，“校园/教育”这样的对应关系已被解构。2012年创办的密涅瓦大学，没有校园，其教学主要在网上开展、在全球进行，却依然吸引了来自世界各国的优秀学生。事实上，教育的“全球时代”已然到来，而对教育的“全球治理”也亟待提上议事日程。

    第四，教育内容的“镶拼化”。以往的教育更加强调知识的体系性、完备性，但随着互联网时代的到来，根据个人需要，以“问题”为线索，超越学科界限的学习模式正在兴起。这种变化开始挑战传统的以“学科”为基础、以“文凭”为中心的教育组织模式，碎片化的学习方式也因此应运而生。怎样从“文凭主义”走向“能力主义”也是教育治理迫切需要解决的问题。

    最后，教育信息的弥散化。教育需求愈加普遍、教育途径愈加多样、教育实施愈加便利，教育信息也就愈加弥散。这也导致了教育领域信息安全和法治形势的日益严峻，怎样在信息安全的基础上兼顾数据的有效利用，形成可控、有序的数据开放与数据共享的局面可以说是互联网时代全面发展教育的基础。

    袁雯：“互联网+”教育的治理变革，首先应该是对“互联网+”教育新形势和新特征的回应。“互联网+”教育，会促进教育的结构性变革，教育的资源供给、价值评估、成长服务，将更多会以互联网为平台配置要素。海量资源，巨量的教育服务供给主体，以及多元复杂的信息获取渠道，这些方面，已经是我们传统的教育管理所难以应对的。

    王烽：治理的精髓是“共建共享”，政府需要把利益相关者转变为责任主体、转变为教育服务的提供者。这就必须同这些参与者平等协商，少用行政命令、直接指挥，多用宏观管理、规则引导和利益激励，体现法治和契约精神，这就是“转变管理方式”。当然，好的治理最重要的还是要有“共同愿景”。社会化、网络化学习已经不再支持培养考试机器，“让每个孩子健康快乐成长”“让人人都能接受适合的教育”，要成为政府、学校、社会、家庭每一个参与者共同的愿景，“教育治理”才能成为一场伟大的“共谋”。

教育治理重在联合共治和价值引领

    袁雯：互联网产业具有内在特征，比如：信息对称，去除中介；追求效率，快速迭代；关注眼球，忽视真相；系统开放，协同进化；成员平等，结构扁平；跨界合作，资源共创，用户至上，体验为王等等，这些特征与教育深度融合，将为教育打上深深的互联网烙印，同时也对教育治理提出新的要求。我认为，“互联网+”时代的教育治理，要特别关注以下几点：

    第一是联合共治，价值引领。互联网时代，共建共享必然需求共管共治。教育治理再也不能是政府一家的事情。“互联网+”教育要求政府变垂直管理为主转向协同共治为主。在这个协同共治的系统中，政府要注重价值观注入，要善于把价值观以互联网的规则注入互联网世界。对教育服务机构，要通过政策约束和促进形成社会责任引领的企业自我管理。

    第二是营造环境，协同进化。政府要注重环境的营造，比如基础设施环境、宽松的文化环境，公平合理的制度环境，舍得花钱为互联网教育生态系统注入动力，善于激发企业的创造力，激励市场配置资源，解决政府关心的问题。比如，变政府开发资源、购买资源，为政府奖励资源的创生者，贴补个人的购买花费，在这个过程中，政府和企业，个人和组织，局部与整体，上下游角色和各种要素均衡配置、协同发展。

    第三是要制定规则，守住底线。政府在协同共治生态系统中，要成为规则制定者。互联网企业通常具有野蛮生长的特征，这时候，政府就要果断站出来，担当规则的制定者、学生利益和国家长远利益的捍卫者。通过规则优胜劣汰，促进整个系统的良性发展。

    守住底线，营造环境，激活动力，注入价值，我认为以上是“互联网+”时代教育治理的核心。

    张志铭：顺应信息技术发展的需求，遵循现代教育规律，健全完善教育立法，严格施法守法，明确当事者预期，规范各方行为，构建权责利统一、权利义务相称、各方协同的教育法治秩序，在“互联网+”时代仍属当务之急。

    随着互联网技术及其应用的快速发展，对教育治理体制机制提出了新的挑战，迫切要求有针对性地健全完善相关立法。如，越来越多的在线教育、远程教育的教育机构如雨后春笋般的不断涌现，学校的组织形态和管理模式也呈现多样化，亟须尽快制定《学校法》，调整学校的组织形态和设置标准，同时也呼唤《终身教育法》的出台，明确界定学校体系之外的各教育主体的地位，建立开放的社会化课程研发和认证制度。在学前教育、教育考试、家庭教育等方面也需要进行立法，对已有的法律如《职业教育法》中不适时的内容也亟须修订。此外，大数据时代一方面应加强教育数据的开放和共享，另一方面又需注意隐私保护和数据利用问题。要加强教育数据方面的立法，明确政府、教育部门在学生信息、教育统计数据等教育数据使用中的权力和边界，为教育数据的采集、分析和运用提供规范基础。

    积极构建合理有效的教育治理和法治实施机制。教育行政部门要积极转变职能，由注重体制内的学校管理和事业发展，向注重对教育行业和产业实施监管转变；由侧重运用行政手段实施直接管理向侧重运用法治手段实现有效治理的转变，积极利用大数据和网络，实现扁平化管理和实时的评估与监测，构建多元参与、开放共享的教育治理机制。应加强重点领域的综合执法，针对学校违规办学、教育培训市场乱象、侵犯学生权益、教师违背师德规范等行为开展联合执法；完善教育行政的执法程序，建立行政裁量权基准制度、行政执法案卷归档和评查制度，重视规范性文件的合法性审查，推进执法规范化。

    健全教育法律纠纷解决制度。具体包括：建立教育调解制度。通过立法建立专门的教育调解机构，调解学校与社会、家庭与学校、教师与学校、学生与学校和教师的矛盾纠纷。完善教育申诉制度。当前我国学生和教师的申诉权只是由《教育法》《教师法》等法律做了原则性规定，缺乏具体的实施细则，对此，应尽快出台教育申诉实施办法。建立教育仲裁制度。随着学校办学主体的多元化，办学自主权的扩大，教育领域的各种冲突与纠纷在增加，建立教育仲裁制度作为衔接申诉与诉讼的纠纷解决途径的需求越来越迫切，应当尽快依据《仲裁法》的规定建构教育仲裁制度。完善教育行政诉讼制度。我国《行政诉讼法》规定的受案范围不够清晰，司法实践中诸多教育行政诉讼案件都被排除在受案范围之外，为了更好地保护公民的教育权益，应合理扩大教育行政诉讼的受案范围。

    任友群：根据我的观察，近期发生的一些教育热点事件、热点问题或多或少都有互联网的背景，如何界定、解决这些问题，现今的政策法规尚未能提供全部答案。提升治理能力、加强教育法治的迫切性可见一斑。

    要解决这些问题，无疑还是要从主体、环境、内容入手，但其中必须充分考虑互联网时代的特征而加以丰富。面对互联网时代的教育治理与教育法治，可能有一句话对我们来说是永远适用的——“改革，永远在路上！”

    于安：大学内部基层治理不善导致的管理矛盾，是大学治理成本高企不下和妨碍大学发展的重要因素。使用互联网及其终端设备的经济、便利和普及，为调理这一顽疾和提高大学法律治理水平提供了至关重要的现代技术条件。因此应当利用信息技术和互联网终端设备改善大学基层治理，推进依法治校的进程。