“国家队”的公益诉讼之路

    【法眼观天下】

    自7月1日起，试点两年的检察机关提起公益诉讼制度正式在全国范围内全面实施。

    这就意味着，在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，当社会公共利益和国家利益持续受到侵害，对经过诉前程序，相关机关或社会组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责的，作为“国家队”的各级检察机关都将坚决依法提起公益诉讼。

    保护“公益”始终是检察机关提起公益诉讼的衡量标准和最终目标。截至今年6月，试点地区检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失89亿余元。全面实施检察机关提起公益诉讼制度，对维护国家和社会公众利益有何积极意义？这项刚刚建立的制度，要怎样才能发挥最大效应？在全面实施过程中还有哪些问题亟待解决？记者就此进行了采访。

1、检察机关发挥天然优势 公益诉讼按下“快进键”

    2011年11月至2013年5月，江苏某上市公司故意逃避环保监管，多次将危险废弃物从扬州辗转运到昆山，倾倒至昆山淀山湖镇垃圾填埋场西北角，造成当地环境严重污染。

    对此，昆山市检察院深入周边省市补充调查，深入企业调取鉴定样本，锁定了污染源头企业。在与中华环保联合会达成《合作框架协议》的基础上，2016年4月，昆山市检察院支持中华环保联合会对该公司和相关人员的环境污染行为提起民事公益诉讼。

    苏州市人民法院受理此案后，不到7个月的时间，来自该上市公司的5255万余元的环境修复等费用全部到账。目前，淀山湖镇政府在中华环保联合会和检察机关的参与和监督下，已经开始实施环境修复工程。

    该案属于环境公益诉讼，是目前我国公益诉讼中最常见的类型之一。2015年7月1日，北京等13个省、市、自治区开展检察机关提起公益诉讼试点，截至今年6月，各试点地区检察机关办理环境公益诉讼案件6527件，占所有公益诉讼案件的比例超过三分之二。

    在检察机关试点提起公益诉讼之前，我国公益诉讼经历了一个很长的过程，起初是由律师自发，后来逐渐有社会组织等主体的介入。然而，就拿环境公益诉讼来说，社会组织等主体提起公益诉讼仍存在诸多困难，比如取证难、耗时长、成本高、人才缺等。这些问题短时间内也很难得到有效解决。2015年，新修改的环保法赋予了数百家社会组织提起环境公益诉讼的主体资格，但截至目前，已经提起过公益诉讼的社会组织为数不多。

    社会组织等主体提起公益诉讼“遇冷”，而检察机关提起公益诉讼则越来越“热”，这也进一步说明检察机关具有提起公益诉讼的天然优势。专家指出，检察机关提起公益诉讼制度从源头上为公益诉讼注入了活力，按下了我国公益诉讼发展的“快进键”。

    “检察机关提起公益诉讼是在履行其宪法赋予的法律监督职能，不能以任何理由拒绝提起公益诉讼，否则就是失职渎职。检察机关在人员配备、专业知识和实际权能方面都具有明显的优势。此外，人民检察院作为国家机关在诉前程序中能更有效率地与相关主体进行沟通，这对维护公共利益有超出诉讼制度的深远意义。”最高人民检察院民事行政检察厅副厅长刘艺说。

2、严格履行诉前程序 发挥相关主体积极性

    修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，对检察机关提起公益诉讼的诉前程序作了明确要求：提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。

    从前面提到的案例中可以看出，昆山市检察院起到的是支持起诉的作用。如果中华环保联合会不愿提起诉讼，昆山市检察院再依法提起公益诉讼。

    “严格履行诉前程序，可以充分发挥相关主体保护公益积极性和行政机关履职纠错主动性，节约司法资源，提高保护质效。”最高人民检察院民事行政检察厅厅长胡卫列说。

    截至今年6月，各试点地区检察机关办理公益诉讼案件9053件，包括诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。其中，行政公益诉讼诉前程序案件7676件，除未到一个月回复期的984件外，行政机关纠正违法或履行职责5162件，占77.14%；民事公益诉讼诉前程序案件227件，相关社会组织依法提起诉讼35件，检察机关支持起诉28件。

    在行政公益诉讼过程中，来自相关行政部门的软抵制或硬抵抗，是影响公益诉讼推进的重要因素。修订后的行政诉讼法明确规定，经过诉前程序，在行政机关不纠正违法行为或怠于履行职责的情况下，检察机关可以依法提起公益诉讼。这就弥补了行政公益诉讼的主体缺位，也增强了公益保护的刚性。

    据最高人民检察院发布，湖北十堰郧阳区林业局曾在收到检察建议后仍不依法全面履职，检察机关就向法院提起了行政公益诉讼。起诉后，当地党政负责人高度重视，要求有关机关主要负责人均旁听庭审，区林业局局长当庭向社会道歉。

    案件宣判后，湖北省林业厅还专门向全省林业行政部门下文，要求高度重视检察机关监督，引以为戒，认真整改，切实规范林业执法。

    在中国政法大学教授马怀德看来，检察机关提起公益诉讼，不仅有利于维护国家和社会公共利益，而且能够有效监督行政机关依法行使职权，充分发挥检察机关的法律监督职能，确保司法改革的顺利进行。

3、身份转换遇难题 诉讼及执行机制需进一步完善

    检察机关提起公益诉讼是检察机关的一项新增职能，与传统的民事行政诉讼监督案件主要以书面审查为主不同，公益诉讼案件中，办案人员要进行大量调查核实、参与庭审等工作，对民事行政检察队伍的素质提出了新的要求。

    打铁还需自身硬。为适应新时期办理公益诉讼案件需要，一些地方检察机关在民事行政检察队伍建设上加快了步伐。湖南省检察院确定民事行政检察官员额31名，约占全院员额总量的五分之一；辽宁省检察院民事行政三处员额检察官由4人增至7人，检察辅助人员由1人增至6人。

    经过对两年试点工作的提炼总结，检察机关提起公益诉讼的规范体系初步形成。然而，各地检察机关在办理公益诉讼案件中，仍遇到诸多现实问题难以解决。

    针对一些地方行政机关认识偏差的问题，中国政法大学终身教授应松年指出：“检察机关提起公益诉讼，主要是为了鞭策行政机关更好地履行行政管理职能，而非越俎代庖。”各地检察机关要与有关行政机关建立常态化沟通平台，督促解决问题，完善规章制度。

    在公益诉讼案件中，检察机关究竟是以什么身份参与诉讼？怎样协调行政行为和司法行为？公益诉讼案件中涉及的赔偿费用如何处置？不少基层检察官反映，一些法律问题解释不清或缺乏具体执行细则，都会影响检察机关提起公益诉讼制度的执行质效。

    据了解，最高人民检察院将与最高人民法院共同制定检察机关提起、人民法院审理公益诉讼案件的司法解释，并坚持问题导向，明确检察机关的诉讼地位，建立调查核实等配套保障机制，构建一套符合中国国情的公益诉讼程序。

    专家指出，全面实施检察机关提起公益诉讼制度，任重而道远。各级检察机关要在吸取试点经验的基础上，进一步完善公益诉讼机制和执行机制，加强与相关部门的沟通协调，提升自身能力和专业水平，推动检察机关提起公益诉讼工作取得更大成效。

    （本报记者 龚亮）