建立有效的民间金融监管协调机制

    民间金融历史悠久，一度是解决中小企业融资、促进民营经济发展的必要补充。随着中国加快发展方式转变和产业结构调整，民营经济发展带动大量资金需求，在正规金融供给不足的背景下，民间金融行业也随着市场需求的增加而扩张。面对上述新形势、新变化，金融监管架构的不适应性愈发突出。

    以2003年全国人大批准国务院改革方案为标志，中国金融监管架构确立已经14年了。期间我国金融体系发生了巨大的变化，突出表现在以下方面：第一，金融机构种类、业务量快速增长，金融市场规模不断扩大。第二，金融混业经营活动不断增加，跨业协同形式趋于多样化。第三，正规金融体系之外的类金融机构快速发展。第四，交叉业务和跨领域套利活动不断增加。尽管改革的必要性已达成共识，但在金融监管改革方案上存在巨大争议。现有几个方案尽管各有优点，却存在一些共性问题，如未涉及监管理念变革、缺少财政部门参与、重形式轻实质（特别是未触及目标冲突问题、功能监管问题）等。金融监管架构调整不能寄希望于“毕其功于一役”，不同地区的民间金融特点不一样，民间金融的不同细分行业也有差异，应从我国现实出发，分阶段逐步推进。近期的重点应是解决信息沟通不畅、监管真空问题，建立科学决策机制。

    未来的改革目标，是建立一个相互制衡、有机协作、分工明确、全覆盖和高效率的金融监管架构。目前不对现有“一行三会”进行大调整并不意味着改革无所作为。当前金融监管体制机制中的突出问题主要是：信息沟通不畅导致反应速度过慢和政策的精准度不高、决策科学性不够、分业监管模式带来监管真空。近期金融监管架构改革应抓住主要矛盾，针对突出问题进行改革和调整，包括建立金融信息共享机制，统一信息的统计标准；建立高层级的金融决策协调机制；摈弃“谁的孩子谁抱走”思维，统一金融监管政策。必须完善中央—地方双层金融监管架构，明确中央和地方分工。中央金融监管机构应当确保在全国实行统一监管规则，对跨地域经营的、大中小型金融机构承担宏观审慎监管和微观审慎监管的职责，并且不间断地和地方政府分享信息和协调政策。地方政府在中央金融监管机构设定的监管标准下和给定范围内行使监管职能，配合中央金融监管机构处置风险。

    中国金融出版社日前出版的潘彬教授等的著作《民间金融监管协调机制创新研究》，通过对温州地区民间金融运行及风险处置状况的调研，结合温州等地区创建民间金融监督协调机制的实践探索，深入剖析了我国民间金融发展与监管的现状、防范和化解未来地区性民间金融风险亟待解决的问题等，从民间金融监管主体、民间金融组织等多层面入手，率先提出民间金融监管协调机制的总体思路，在构建国家宏观立体化、多层次的民间金融监管创新体系以及地方与部门民间金融监管协调机制方面取得了多项创新性成果，包括中央与地方的纵向和横向监管协调机制、地方政府的“准双峰”（目标型）监管模式以及“双牵头协调机制”。该著作探索性提出在中央层面由一行三会负责对正规金融体系的监管；在地方层面由地方政府负责对民间金融的监管，其中金融办起核心作用，其他相关地方政府部门（如工商管理部门、商务部门、经信委等）则可根据各自职责，对所分管的民间金融活动实施日常监管。认为地方政府宜采取功能监管与目标监管的综合方式对民间金融进行监管，地方政府在金融监管负责部门的设置上可参考目标型监管体制，设置地方金融管理办公室和地方金融监管局，分别负责民间金融的审慎监管和行为监管。负有审慎监管职责的金融办侧重负责民间金融机构的准入审批以及系统性民间金融风险的防范；负责行为监管的金融监管局侧重负责金融消费者保护，以及民间金融机构业务行为的合规性监管。上述见解对于解决我国因民间金融监管过程中协调不畅造成的监管权缺乏有效制衡、监管授权不足、监管权限模糊等问题具有重要的理论意义与应用价值。

    （作者：张承惠 系国务院发展研究中心金融研究所所长）