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长期以来，金融资源对实体经济供给不足以及金融资源供需错配未得到根本性解决。从金融立法层面看，以维护金融稳定和保护金融消费者权益为圭臬的传统立法观及其主导下的法律设计，未能充分顾及并解决金融资源对实体经济有效配置的问题。这就要求我们树立有助于解决该问题的金融立法观。具体而言，政府在运用金融法治规范金融资源有效、公平配置时，除了继续坚持维护金融稳定和保护金融消费者权益外，还必须树立金融服务实体经济的立法观，在新的立法观指导下，金融法律制度及其实施必然要作出相应的调整和重造。
确立金融服务实体经济的立法目的
立法目的是立法观的体现，即立法者通过立法所要实现的目标。任何立法都是立法者对其所满意或者不满意的客观现实，意欲通过法律予以固定或改变的具有明确目的指向的活动。当前，我国金融业“脱实向虚”现象较为严重：一方面，资本在金融体系内部空转或者流入实体经济过程中配置错位；另一方面，向实体经济提供资金供给的金融机构和产品不足，中小企业、科技创新创业企业、“三农”融资难、融资贵。中国人民银行、银监会、证监会、保监会等长期以来通过优化信贷投向、推出“买入实、卖脱虚”再融资新政、严厉惩治“野蛮人”等措施，保障资金真正投向实体经济。
但是，金融监管机构的推动并未完全改变金融业“脱实向虚”的局面，监管政策对促进金融服务实体经济似乎有些力不从心。这种现状要求立法者把金融监管机构改变“脱实向虚”的政策取向转化为法律价值，即要把“促进金融服务实体经济”作为金融法律的立法目的之一。目前，在我国现行的金融法律中，没有一部法律把“促进金融服务实体经济”作为立法目的。而立法目的在很大程度上决定了一部法律具体法律制度的设计，或者说立法目的是通过具体法律制度予以实现。如果把“促进金融服务实体经济”作为金融法律的立法目的，立法者就必须作出一系列有针对性的金融支持实体经济的法律制度安排，而这些有针对性的制度安排恰恰是现行金融法律比较缺乏的。
将提高金融普惠度作为金融监管目标
普惠金融是以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。从全球范围看，提高金融服务的普惠程度通常是金融监管机构的一种监管政策和监管实践，但尚未被纳入法定金融监管目标。我国现行立法亦是如此。
将提高金融普惠度作为法定的金融监管目标主要基于以下考虑。
首先，理论和实践已证明金融普惠与维护金融稳定、保护金融消费者权益、促进包容性增长具有密不可分的关系。目前各国政府在提高金融普惠方面的承诺只是体现为监管政策，但监管政策具有不确定性。为确保金融监管机构可持续地发展普惠金融，有必要重构传统金融监管目标，把提高金融普惠度纳入金融监管目标之中，从而把实现这一目标作为金融监管机构的法定义务。其次，将提高金融普惠度作为法定金融监管目标之一，可以促使监管机构将有限的监管资源合理分配到实现金融普惠这一目标之中。如无此法定监管目标，提高金融普惠度就不会成为监管机构强制性的职责。对于金融监管机构而言，既然提高金融普惠度不是其法定的目标，如其过多地将监管资源投入到金融普惠，反而会受到滥用资源的指责，因为其提高了金融普惠度并不能说明其实现了法定监管目标和切实地履行了监管职责。再次，将提高金融普惠度作为法定的金融监管目标之一，可以对监管机构是否实现该目标予以问责。一方面，监管机构按照法定要求，要向问责人说明有关实现提高金融普惠度目标的情况；另一方面，问责人依据收集到的各种信息，评估监管机构在提高金融普惠度方面的履职情况，并可以追究未达目标的监管机构及其相关人员的责任。
遵循激励相容的监管原则
激励相容的监管原则就是要求监管机构在设定和实施监管规则时，通过奖惩机制的设计，最大限度地激励被监管机构从事符合监管目标的行为。为实现提高金融普惠度的监管目标，金融监管规则的制定和实施应该既能激发金融机构向无法获得金融服务的人群和地区提供金融服务的积极性，又能保障金融机构的稳健安全运行。
激励相容的监管原则要求实行差异化监管。对于服务“三农”、中小微企业、社区的金融机构，考虑到其服务区域小、交易价值低、风险传递能力有限，在市场准入条件、事中监管要求等方面可以适当放宽。如对于贫困地区企业股票首次公开发行、新三板挂牌、债券发行、并购重组可以简化审批程序和降低审批条件。应区别对待金融机构的一般性业务和针对“三农”、中小微企业的业务，分别适用不同监管措施。如在计算商业银行资本充足率时，可以适当降低“三农”、中小微企业业务的风险权重；适当降低贫困地区的农业保险和涉农保险产品费率。
激励相容的监管原则要求确立定向服务。定向服务包括服务区域的定向和服务对象的定向。比如，对于区域性的商业银行，应该对其业务地域作出限制，除非完成金融普惠的监管指标，原则上只能在注册地所辖地区之内开展业务。城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等业务范围应该限定在存、贷、汇等基本金融业务，服务对象为所在地区的中小微企业、“三农”或社区，在未完成相关金融普惠的监管指标情况下，不得扩展业务范围。
激励相容的监管原则要求金融监管机构建立金融普惠的监管指标。比如，银监会应规定各类商业银行每年向中小微企业、“三农”或社区提供信贷的最低指标。对于没有完成指标的商业银行，银监会不得批准其开办新业务、设立分支机构、兼并其他机构等业务的申请。无论是贫困地区还是非贫困地区的商业银行，如果没有完成贫困地区金融普惠的监管指标，不得在贫困地区通过吸收存款、销售理财产品等方式将资金用于除贫困地区以外的其他地区。
（作者：周仲飞 单位：中国浦东干部学院）
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