守住3%的财政赤字防线

    【学者专栏】

    从“加力增效”到“更加有力”再到“更加积极有效”，这几年中央经济工作会议对积极财政政策的表述和定位，反映了在货币政策功效一再遭遇挑战的条件下，财政政策已成为我国维系经济稳定增长的重要手段。

    随着财政政策重要性的凸显，人们也将越来越多的注意力放在了财政赤字率上。在现实生活中，财政赤字率通常被视作财政政策作用空间的标识。今年的政府工作报告提出，2017年赤字率保持不变，拟按3%安排，主要是为了进一步减税降费。这引发了人们围绕财政赤字占GDP比重不超过3%这一传统控制线的热议。笔者认为，在经济发展新常态和供给侧结构性改革的背景下谈论财政赤字率，亟须搞清楚如下问题：

    3%的财政赤字率，最初是欧盟在组建初期基于统一目的、经过讨价还价达成的一个协议条款。虽然事实上，欧盟内部突破这一比率的成员国不在少数，但在国际上，它依然是测度一个国家财政经济风险大小的重要参照指标。我国长期以来也是以财政赤字不超过这一比率来防范财政经济风险的。故而，作为一个与财政经济风险相关的警示性指标，3%早已演化为人们的一个心理防线。围绕3%的落实状况，不仅影响着人们对当期财政经济形势的判断，也左右着人们对未来财政经济走势的预期。

    中国的财政赤字历来有名义与实际之分。名义财政赤字是指一般公共预算的收支差额，实际财政赤字则是指包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全口径政府收支差额。在2016年之前，我国的名义财政赤字往往大于实际财政赤字。如2015年，虽然名义财政赤字规模指向2.4%，但若以实际财政赤字规模计，则远低于2.4%。那个时候，积极财政政策不够积极、赋予的空间没有被用足。但这一状况从2016年起发生了转变——实际财政赤字远大于名义财政赤字。虽然名义财政赤字规模被控制在3%的水平，但若以实际财政赤字规模论，则远超出3%。这意味着，在当前的中国，即便名义财政赤字率被控制在3%的水平，实际财政赤字也有滑出3%的可能；倘若名义财政赤字突破了3%的防线，实际财政赤字可能会走得更远。

    在不同的经济形势和政策目标下，积极财政政策的着力点是有所不同的。有别于以往将积极财政政策落实于需求侧和总量调节，经济发展新常态和供给侧结构性改革背景下的积极财政政策，须最终落实于供给侧和结构调整，并主要依靠改革的办法加以推进。这意味着，在当前的中国，虽然同样离不开财政赤字的支撑，但财政赤字的意义及运作方式已不同于以往——主要的注意力须放在为推进供给侧结构性改革铺路搭桥上。即便它仍不免要与需求侧和总量调节相对接，仍旧要用于支撑扩大支出和减税降费的操作，但那毕竟属于中间效应而非最终效应，最终，所有的目标和操作均须落实于供给侧和结构调整。它对于扩大社会总需求的作用须锁定于“适度”而非“全力”，对于推进供给侧结构性改革的作用须定位于“辅助”而非“主力”。故而，财政赤字的运用可以也应当有所节制。

    改革开放以来，尽管直到2015年新预算法颁布后才算给地方政府债券的发行开了一个“口子”，并且新旧预算法均不允许地方各级预算列有赤字，但随着2015年放松地方债发行并允许到期地方债实行置换，包括置换债在内的各种形式的地方债发行规模也在急剧膨胀之中。稍有不慎，便可能酿成难以收拾的局面。

    基于对上述四点问题的认识，我们应牢牢守住3%这一财政赤字的防线。守住它，可以警醒我们对财政赤字应心存敬畏，对财政风险须高度戒备；守住它，可以向全社会表明我们在关注经济增长的同时，并未放松对经济风险的警惕。这对于继续深化供给侧结构性改革，做好当前和今后一个时期的经济工作，特别是稳定人们对于经济走势和政策取向的预期，绝非可有可无。

    （作者：高培勇 系中国社会科学院学部委员、经济研究所所长）