建立国家公园体制需要厘清哪些关系

    国家公园不是建在一张白纸上，需要处理好多方面的复杂关系。如今，随着试点的深入，一些深层次问题逐渐浮出水面…… 

    党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，经过3年多的试点探索，人们对国家公园的认识逐渐清晰，“国家公园就是公园，就是旅游大开发”等片面认识越来越少，思想逐步统一，试点建设进展明显加快。

    按照计划，国家公园体制试点期将在2017年告一段落，现在是形成可复制、可推广经验的关键阶段，需要探索并解决一些问题。就国家公园体制建立过程中需要处理好的关系，笔者谈一些初步认识：

1.国家公园与自然保护区的关系

    与一般的自然保护区相比，国家公园的面积更大、生态系统更完整、保护层级更高，是最重要的自然保护地和构成国家生态安全的重要屏障。一部分符合条件的自然保护区和森林公园、湿地公园等自然保护地可以被整合进国家公园，实行更严格的保护，但其他类型的自然保护地并不会完全被国家公园所取代——这些层级不一、分布范围更广的自然保护地仍将发挥重要的生态屏障作用，与国家公园一道组成完整的自然保护体系。

    可见，国家公园与自然保护区是并列关系，与自然保护体系是局部和整体的关系。

2.建设国家公园与建立国家公园体制的关系

    建立国家公园体制不单是建立一些国家公园实体，而是以整合建立国家公园为改革抓手，完善自然保护管理体制。

    以往的自然保护地类型较多，大多是由地方申报、部门为主审批而建立，这种自下而上申报的做法使得一些重要自然生态系统由于某些地方积极性不高而未被纳入保护。部门分治和行政区划分隔，使完整的自然生态系统被人为分割，交叉重叠和碎片化现象明显，影响了保护功能的发挥。建立国家公园体制就是要从顶层设计入手解决这些问题，对重要自然生态系统实现该保尽保，实现整体、严格、永久保护和统一、高效管理。

    经过系统规划而建立的国家公园实体组成了国家公园体系，该体系与改革完善后的其他自然保护地有机组合，形成完整的自然保护体系，这就实现了建立国家公园体制的目的。

3.中央事权与地方积极性的关系

    国家公园是最典型的具有国家或国际意义的重要生态系统。按照自然生态系统的完整性要求，有的国家公园会出现跨地区或跨省的情况，这就需要由国家层面来推动建设和实施管理，由中央直接管理或者委托省级人民政府代行管理权，合理界定事、人、财、物的管理权责。

    国家级自然保护区也应确定为中央事权。自然保护离不开当地的支持和配合，但目前存在的国家级自然保护区由地方出资源、出人、出钱来维持运行，反过来还可能会对地方经济发展造成限制，使得一些地方对自然保护区的工作积极性下降，这样的矛盾也应当通过建立国家公园体制来逐步解决。

    其他类型的自然保护地宜实行分级分类管理，主要界定为地方事权，充分调动地方积极性。

4.所有权、管理权与监督权的关系

    为避免出现既当裁判员又当运动员的弊端，国家公园的所有权、管理权、监督权应该分开行使。国家公园宜作为自然资源产权独立单元由国土部门登记，由资源管理部门实施管理，由综合部门实施监督。目前存在的既行使自然保护区监督权又直接实施部分自然保护区管理的现象，需要在国家公园体制建设中得以解决。

5.主体目标与多功能目标的关系

    国家公园的主体目标是保护自然生态系统的原真性和完整性，而非大搞旅游等开发活动。当然，大多数国家公园除了具备自然保护的主体功能外，同时兼有科学研究、游憩展示、环境教育和社区发展等辅助功能。由于国家公园大多数处于欠发达地区，发展需求较高，这就需要在发挥好保护主体功能的同时，适度开展资源非消耗性利用，非损伤性获取利益，以发挥国家公园的多功能复合效益。

    当然，国家公园的保护功能具有压倒性主体地位，当其他功能的发挥影响到保护功能的实现时，就要服从、服务于保护这个根本目标。

6.严格保护与公益性发挥的关系

    国家公园实行更严格管理，并非人人可以自由进入，公益性如何体现呢？

    国家公园的公益性主要体现在生态效益方面，其优良的生态产品能够提供强大的生态环境服务功能，有利于形成天蓝、水清、地绿的良好环境，使人人都能够感受到这种最普惠的民生福祉。

    当然，也不能把国家公园完全封闭起来。国家公园的核心区和生态保育区严格禁止人为活动；在不影响保护的前提下，可以考虑在可接受的范围内拿出极小比例的面积作为游憩展示区，进行最低限度的必要设施建设，并通过规范的管理引导民众进入，使民众能够感受自然之美，接受环境教育，培养爱国情怀，促进社区发展。

7.国际经验与中国特色的关系

    国家公园在世界上有100多年的历史，如今已经形成了成熟的管理经验。在学习、借鉴外国经验的过程中，切不可照抄照搬，应当结合我国实际有选择地消化、吸收。

    与大多数国家地广人稀的情况不同，我国是发展中国家，人口众多，生物多样性富集的区域往往也是人口密集的区域；国家公园大多位于欠发达地区，扶贫攻坚的任务较重，国家公园体制建设的困难和矛盾都很大。应结合实际，站在生态文明建设的高度探索国家公园建设模式，形成既和国际接轨又具有中国特色的国家公园体制。

8.统筹协调与专业管理的关系

    国家公园有多种类型，科学性和专业性较强，业务管理上与多部门有搭接，任何一个部门都难以单独完成管理目标，可以采取统筹协调、专业管理的管理模式。

    建议由国家成立跨部门的国家公园管理委员会来统筹协调，确保国家公园的标准和质量；由林业、农业、海洋等部门代表中央具体实施管理，以实现专业化和精细化。

9.试点先行与整体推进的关系

    目前，我国有12个省份试点9处国家公园，已经取得了一些经验。应及时总结探索过程中的有益经验，并对出现的深层次矛盾和问题及时研究，寻求解决方案。与此同时，要加快顶层设计，尽快明确管理主体，编制全国国家公园发展规划，制定技术标准，启动国家公园立法，研究投融资政策，明确建设程序，出台规范性指导文件……从整体上推进国家公园体制建设。

10.立法与现行法律的关系

    我国目前已经有《环境保护法》《森林法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》等相关法规、条例，国家公园立法既要和这些既有法规相衔接，又不能只是简单的汇集，要根据国家公园建设的新要求进行整合、创新和覆盖，形成国家公园体制的完整法律体系，并推动相关法律条文的修订。

    我国的国家公园体制起步于生态文明建设的新起点，目前已进入试点改革的攻坚阶段。唯有直面矛盾和问题，妥善处理好以上提到的各种关系，才能行稳致远，促进具有中国特色国家公园体制建设的健康发展。

    （作者系国家林业局昆明勘察设计院院长）