特朗普会把美国教育引向何方

    【世界教育之窗】  

    2016年年末，美国总统大选终于尘埃落定，全世界都在密切关注，当选总统唐纳德·特朗普将把美国引向何方。与贸易、外交、移民等焦点议题相比，教育政策在此次大选过程中很少被提及；特朗普虽然在其竞选纲领中提出了教育政策的目标和方向，但并没有详细的实施方案。但随着特朗普内阁教育部长人选的确定，其教育政策的基本路线逐渐显现，结合美国当前教育政策讨论中的若干核心议题以及两党传统的政策偏好，可以对特朗普政府未来的教育政策走向进行前瞻。

减少联邦政府的直接干预

    特朗普教育政策的核心理念可以概括为，教育管理的主导权在州和地方，联邦政府应该减少对教育事务的直接干预，支持父母的教育选择权，鼓励用市场化的力量促进教育发展。在竞选过程中，特朗普甚至一度发表过“裁撤教育部”的惊人言论，尽管这不太可能成为现实，但可以由此看到他对联邦政府在教育事务中应扮演何种角色的立场。

    特朗普的这一立场符合共和党一贯的教育政策偏好。共和党秉持“小政府”理念，体现在教育政策上，则是限制政府对教育事务的管辖权，支持家长充分的择校权，鼓励实施以家长和社区为主导的教育问责，反对强化全国统一的教育标准和评估手段。与此相对的是，持“大政府”理念的民主党则倾向于支持增加教育支出，扩大和做强公立学校系统，支持全国性的教育标准，强调政府控制下的择校权。

    尽管两党教育政策的出发点差别很大甚至针锋相对，但联邦政府对基础教育的影响力在特朗普当选前就已经被大大削弱。2015年12月，奥巴马签署了《每一个学生成功法案》，取代自2002年开始施行的《不让一个孩子掉队法案》，这被视为新世纪以来美国教育政策的最大转折，标志着“联邦政府咄咄逼人控制公立学校成绩的时代终结”，K-12教育的控制权回归各州和地方。以提高教育质量为目标，2002年的《不让一个孩子掉队法案》确立了联邦主导的、以学业测试为基础的教育评估和问责制度。实施十多年来，该法案虽然被认为有效促进了美国基础教育质量的提升，但也遭到很多批评和质疑。共和党认为联邦在教育微观管理层面干涉了州的权力，民主党则认为该法案过度强调应试教育而有损教育内涵。而《每一个学生都成功法案》大大限制了联邦对基础教育事务的权限，尽管依然要求各州进行分阶段的教学评估、改善落后学校的教学质量，但各州可自行设计创新性的评估方式和问责方式。在这一背景下，可以预见特朗普政府未来会进一步减少联邦在微观管理层面对教育进行干预。

大力推动自主择校

    美国公立学校系统遵循按家庭住址就近入学的原则，而居住社区的富裕程度往往直接影响学校的教育质量，在那些贫困家庭和少数族裔聚集的社区，公立学校品质堪忧。20世纪90年代开始，通过建立特许学校、磁石学校以及学费退税、发放教育券和建立教育储蓄账户等多种形式，一场旨在促进教育公平的“择校运动”在美国兴起。特朗普多次公开表示，择校是一项基本民权，应该由家长而非政府决定儿童应进入什么样的学校，应通过公共财政支持低收入家庭自主将子女送入学区外的公立学校、私立学校、特许学校、教会学校和磁石学校，或者支持他们在家上学。他在竞选纲领中提出，将推出200亿美元联邦拨款的教育券项目用于支持全国1100万来自贫困家庭的学龄儿童自主择校，并呼吁各州在此基础上追加1100亿美元拨款，以此保证这些贫困家庭学生每人获得12000美元择校基金。

    特朗普在上月提名来自密歇根州的共和党人贝琪·狄维士出任教育部部长，这一人事任命更加印证了他将大力支持自主择校。狄维士长期致力于推动学校改革，是自主择校和教育券的坚定支持者和积极推动者。她主张用公共财政和市场化力量共同为家长和学生提供多种教育机会的选择，并让公立学校和其他类型学校充分竞争。过去20年，狄维士在密歇根州推动了大批特许学校的建立，其中80%由营利性组织创办，并且较少受到政府的监管和干预，该州底特律、弗林特等学区是美国特许学校学生份额占比最高的学区，密歇根州因此被视为美国最大的“择校实验室”之一。此外，特朗普的当选副总统迈克·彭斯也是择校的积极推动者，在他担任印第安纳州州长期间，该州教育券的发放在过去四年中增加了10倍。所以可以肯定，积极推动自主择校将是特朗普政府教育政策的核心内容，这对于择校的支持者和特许学校、私立学校等机构而言无疑是一个利好消息。

    但是，特朗普推动自主择校的政策也面临多方挑战。首先，他将遭遇来自公立学校体系和教师工会等组织的激烈反对。公立学校可能遭遇拨款减少、竞争加剧等困难，这对那些经济落后地区的学校而言更是雪上加霜，反对者认为这可能给那些最需要获得支持的贫困家庭造成更大困难。美国教师联合会主席兰迪·温加滕公开表示，特朗普的教育政策等于“腰斩公立教育”，而他任命狄维士为教育部部长相当于明确宣布其政策“将着眼于私营化、撤销拨款和摧毁美国的公立教育”。其次，择校运动的反对者也提出，目前并没有明确的研究或评估证明择校有助于提高学生学业成绩。根据《纽约时报》的一篇报道，在狄维士主导大规模建立特许学校的密歇根州，大部分特许学校的学业表现低于全州平均水平，而在该州“表现不佳”的学校名单上，特许学校的数量在2010年以来已经增加了一倍。因为缺乏政府监管，密歇根州的特许学校体系已经面临财务风险，但想要关停那些表现不佳的学校却十分困难。

    更为关键的一点是，特朗普表示将通过“调整现有联邦拨款的优先级”来拿出他所承诺的用于推动择校的200亿美元联邦固定拨款，但并没有具体说明他将如何进行这一调整。一些分析人士认为他有可能从《中小学教育法案》中原本投向低收入学校的150亿美元“第一条款”联邦基金中划出一部分资金，但这等于从那些贫困社区的公立学校拿走拨款，无疑会遭到激烈反对。所以，如何制定具体的联邦拨款法案并在国会获得通过将是特朗普政府推动其自主择校项目的首要挑战。如果联邦资金到位，根据特朗普此前的表述以及他承诺的减少联邦政府干预的立场，具体的教育券项目将由各州自主制定和负责实施。但即使特朗普无法兑现其拨款承诺，在共和党赢得32个州立法机构的多数席位之后，推动自主择校也很有可能成为未来几年美国基础教育改革的主要内容。

“共同核心”面临挑战

    围绕特朗普教育政策的另一个焦点议题是共同核心教学标准（Common Core）的存废。特朗普在竞选中多次宣称，共同核心是联邦政府对地方教育事务的控制和干涉，是“一场灾难”，他将废除这一标准。但事实上，这是一个并不存在的假问题。共同核心全称是“共同核心州标准倡议”，是一系列教学标准的统称，规定了中小学生在每一年级英语和数学两科应该达到的知识和能力水平。这一标准体系由全国州长协会和首席州学校官员协会在2009年共同制定，由各州自行决定是否采纳，目前美国有42个州和华盛顿特区采纳了这一标准，明尼苏达州采纳了英语教学标准。所以，共同标准并非由联邦政府制定，联邦政府也无权要求各州采纳或废除这一标准。

    2009年至2013年，奥巴马政府通过联邦“力争上游”（Race to the Top）项目鼓励各州采用共同标准以获得额外的联邦拨款，这也许是特朗普指责联邦政府将共同标准“强加”给各州的最主要依据。但“力争上游”项目已经结束，联邦主导的教育问责模式也因为《不让一个孩子掉队法案》的废止而不复存在。新的《每一个学生都成功法案》中明确规定，“联邦政府及其任何官员、雇员不得通过拨款、合约或其他合作协议、指令来规定或控制州、地方教育管理机构和学校，不得规定或控制教学内容、学业标准、评估方式、课程和教学项目”。所以，相比于奥巴马政府，特朗普政府对共同标准能够发挥影响的空间更小。如果特朗普继续公开反对共同标准，或利用有限的联邦资源引导各州取消这一标准，将涉嫌干涉州教育事务，这与他自己宣称的立场背道而驰。因而可以肯定，特朗普不可能兑现他所说的废除共同标准的承诺。

    但这并不意味着各州会继续采用共同标准。相比于之前各州的课程和教学标准，共同标准要更为严格，支持者认为这有助于提高学生知识和技能水平，强化学校和教师的责任。但也有很多社会团体、研究者、教育官员、教师和家长认为这一标准规定太过细致死板，忽略了教育过程和教育对象的差异性，不利于因材施教和教师教学的自主性、创造性，并且带来额外的学业和应试压力。共和党更是旗帜鲜明地在其教育政策文件中反对加强全国性的教育标准和评估，鼓励家长和父母寻求其他替代方式，强调教育的地方性和“以选择为基础、以父母为主导的问责方式”，拒绝以应试为目标的教学。事实上，得克萨斯、弗吉尼亚、内布拉斯加和阿拉斯加四个州一直没有采纳共同核心标准，而南卡罗来纳、俄克拉荷马和印第安纳三个州曾经采纳共同标准但现在已经废弃。特朗普的当选对反对共同标准的阵营而言是一个巨大的鼓舞，加上共和党如今在32个州立法机构占据多数席位，在州的层面，共同标准的继续实施可能面临挑战。

学生贷款债务问题难有改观

    高昂的大学学费和沉重的学生贷款问题也是美国大选中备受关注的教育议题。美国有近70%的大学生要依靠贷款支付学费和生活费用，2015年毕业生人均贷款债务超过3万美元，学生贷款已经成为美国家庭仅次于房贷的第二大债务。本届大选，希拉里提出了比较激进但详细的公立大学学费减免和学生贷款债务减免计划。特朗普并不支持公立大学免费，但支持降低高等教育成本和学生贷款债务，并表示不能让大学毕业生终生背负债务重担。

    但直到大选前一个月，特朗普才正式公布其降低大学学费成本和学生贷款债务的简要计划。他提出一项“升级版”的基于收入的学生贷款偿还计划，即学生在就业后每年收入的12.5%用于偿还学贷，一共还15年，之后可免除剩余债务。相比于美国当前被广泛接受的一项20到25年内每年偿还收入10%的还款计划，特朗普提出的计划要更加“慷慨”，这与共和党在此问题上相对保守的态度是相左的。事实上，奥巴马在其总统任期内已经将基于收入的学生贷款偿还计划进行了扩充，并因此招致共和党人的激烈批评，认为这种扩大造成高昂的额外成本，在财政上是不负责任的，损害纳税人利益。而特朗普的这一计划显然会面临大得多的财政压力，能否获得党内和国会支持会成为一个问题。

    特朗普也提出联邦学生贷款不应由政府主导，应当重新允许私人金融机构参与联邦助学贷款项目，为学生提供多种融资选择和更灵活的还款方式。但是目前没有任何私人金融机构能够提供比政府直接发放的联邦助学贷款更优惠的利率和还款条件，私人机构也难以支持足够的贷款体量覆盖最广泛的学生群体。

    另一方面，特朗普也强调高等教育机构在降低学费成本和学生贷款债务方面的责任。他宣称要与国会合作推动相关改革，以减免联邦税为条件，鼓励大学为降低学费和学生贷款债务做出努力。他尤其批评大学臃肿的行政系统，呼吁大学进行管理上的改革，压缩行政成本，他还要求大学把所获捐款投入到学生身上而非用来进行投资。但事实上，美国很多公立大学、社区学院的财务状况在金融危机以来持续恶化、已经捉襟见肘。并且，美国大学是高度自治的法人机构，政府没有权限干涉大学的内部治理。

    与民主党候选人将解决大学学费负担问题纳入竞选纲领的核心内容不同，特朗普对高等教育议题的关注非常少，这不会成为他上任后要优先解决的事项，他提出的上述缺少具体方案的改革措施能否落实还是一个未知数。而且，这些政策并没有涉及美国大学学费负担过高的问题根源——各州对高等教育投入的减少和学生助学金项目的长期停滞。所以，不能期待这一难题能够在特朗普任内得到改善。

    （作者单位：中国教育科学研究院国际与比较教育研究所）