防止规划打架 规范国土开发

    2016年12月27日，中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》（以下简称《方案》），标志着省级空间规划试点工作正式全面开展。《方案》确定了9个试点省份，包括吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、海南、贵州、宁夏。围绕相关问题，记者采访了国家发展改革委有关负责人。

    问：开展省级空间规划试点是出于什么考虑？

    答：改革开放以来，我国建立了比较完整的规划体系，各类规划在国家治理能力现代化建设中发挥了积极作用。但也存在规划之间衔接不够、相互打架，规划权威性不够、实施管控不力等问题。特别是空间性规划在技术方法、标准规范、管理体制等方面不协调不一致，影响了国家空间治理效率，不利于经济社会持续健康发展。开展省级空间规划试点，是我国探索建立空间规划体系的一项重要举措，有利于理顺规划关系，精简规划数量，健全全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；有利于系统解决各类空间性规划存在的突出问题，提升空间规划编制质量和实施效率；有利于改革创新规划体制机制，更好发挥规划的引领和管控作用，更好服务于“放管服”改革，降低规划领域制度性交易成本。

    问：《方案》提出“注重开发强度管控”，有何针对性？

    答：开发强度是指一个区域建设空间占该区域总面积的比例。控制开发强度，是《全国主体功能区规划》提出的重要理念。我国国土空间的本底条件、分布特征，以及保障农产品供给安全的刚性要求，决定了我国可用来推进工业化城镇化的国土空间并不宽裕。即使是城市化地区，也要保持必要的耕地和绿色生态空间，合理满足当地人口对农产品和生态产品的需求。因此，各类主体功能区都要有节制地开发，保持适当的开发强度。

    《生态文明体制改革总体方案》进一步提出，要改变目前按行政区和用地基数分配用地指标的做法，将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。按照这一要求，《方案》提出省级层面要科学测算三类空间比例和开发强度控制指标，并分解到市县，以实现省级空间规划对全省空间开发的有效管控。

    问：开发强度管控具体如何实现？

    答：开发强度控制由纵向和横向两方面组成。纵向控制，是指省级层面将开发强度分解到各个市县，一要体现不同主体功能区的差别，向重点开发区域适当倾斜，二要严格控制，保证各市县开发强度的加权平均值，不超过全省开发强度。横向控制，是指每个行政辖区将开发强度分解到城镇、农业、生态三类空间，一要满足三类空间开发强度城镇空间最大、生态空间最小，二要满足三类空间开发强度的加权平均值，不超过辖区总体开发强度。在测算方法方面，要改变过去单纯“以人定地”的测算方法，实现“以人定地”与“以产定地”相结合。这在市县“多规合一”试点中已经有初步探索。

    问：《方案》在开展省级空间规划试点的总体路线设计方面有什么考虑？

    答：《方案》以主体功能区规划为基础，精细化开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性两项评价，目的是搞清楚国土空间的本底特征和适宜用途，划定“三区三线”：一是划定生态保护红线，坚持生态优先，扩大生态保护范围，划定生态空间；二是划定永久基本农田，考虑农业生产空间和农村生活空间相结合，划定农业空间；三是按照开发强度控制要求，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间。

    在建立资源环境承载能力监测预警机制方面，2016年年初，国家发改委会同12个部门研究形成了资源环境承载能力监测预警技术方法，在京津冀地区进行了试评价，验证了方法的可行性，并已印发各地参照执行，具备了在全国推广应用的基础条件。在国土空间开发适宜性评价方面，第二次土地调查和全国地理国情普查提供了全覆盖、高精度的成果数据，目前已经具备了进行精细化评价的基础条件，并在浙江开化、广西贺州等地进行了成功实践。

    （本报记者 冯蕾）