地方立法权如何用准又用好

    【热点追踪】

    2015年3月，新修改的立法法赋予所有设区的市地方立法权。

    “对地方立法体制作出重大调整，这是我国立法史上的一件大事，标志着除原来49个享有地方性法规制定权的城市外，其余235个设区的市都具备了地方立法权，拥有地方立法权的城市扩至所有284个设区的市。”全国人大常委会法制工作委员会原副主任阚珂说。

    一年多来，设区的市究竟制定出多少地方法规？如何用好手中的立法权，制定出高质量、符合当地实际的地方法规？地方立法如何守住维护法制统一的底线，确保“有权不任性”？日前在山东威海召开的“设区的市立法工作座谈会”上，专家学者围绕地方立法权的这些话题进行了深入探讨。

在“准”字上下功夫

    从49到284，威海是增加的235个市之一。

    威海不仅是修改后的立法法新赋予地方立法权的设区的市，也是山东省首批获得地方立法权的设区的市。今年11月1日，《威海市城市风貌保护条例》正式施行。这是威海市出台的首个实体性地方法规。

    专家指出，在新赋予地方立法权的设区的市里面，以城市风貌保护条例为名立法的，威海是第一家。

    “威海拥有千公里海岸线，有众多美丽的海岛、海湾、沙滩，有独具特色的历史文化古迹，有享誉中外的风景名胜，这既是威海的金名片，更是威海的宝贵财富。通过立法，用法规保护好这些珍贵资源顺民心、得民意。为此，我们把制定《威海市城市风貌保护条例》作为威海市的第一部实体性地方法规，社会各界反应很好。”谈起制定该《条例》的初衷，威海市人大常委会常务副主任刘茂德指出。

    威海的精准立法，得到不少业内人士的认可。

    “精准选项对于行使好地方立法权十分重要，是设区的市用准用好立法权的重要起步。”全国人大常委会法制工作委员会研究室处长刘运龙认为。

    设区的市虽然有了立法权，但是什么法规都能立吗？

    新立法法对设区的市到底有哪些立法权作出了明确规定：根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

    “设区的市立法要精准选项，就要正确理解和把握上述立法权限范围，明确什么法能立，什么法不能立，确定具有针对性的立法项目。”刘运龙强调。

    据介绍，截至今年8月底，在新赋予地方立法权的239个设区的市（新立法法通过后因行政区划更改新增4个设区的市）、30个自治州、4个不设区的地级市中，各省、自治区已经确定可以开始制定地方性法规的有263个，占96.3%。目前，这些设区的市已陆续开展地方性法规制定工作，迈出了行使地方立法权的第一步。

    另据不完全统计，现已有123个市州人大及其常委会审议通过并经省（区）人大常委会批准的地方性法规147件，其中，立法条例115件，其他地方性法规32件。“从所制定的法规项目看，都基本遵循了上述三个方面的立法权限。”刘运龙指出。

    “通俗来讲，立法的目的就是为了保持稳定良好的社会秩序，让人们舒适地生活。而要保证立法质量，精准立法必不可少。”阚珂说。

立法要从本地实际出发

    有特色是地方立法生命力的重要体现，也是检验地方立法质量的一条重要标准。“地方立法要做到有特色，最重要的是立足地方实际，突出问题导向，坚持实事求是，注重内容创新，不照抄照搬，不搞立法攀比，着力增强地方立法的实用性、可操作性。”刘茂德表示。

    我国是世界上最大的发展中国家，面积大、人口多，各地的地理、历史、人文和经济社会发展情况千差万别，国家法律不可能、也不会去对各个地方、各个方面的事情都作出明确规定，有些需要地方根据其实际进行补充细化，或者自行作出规定。

    刘运龙认为，设区的市立法必须结合本地的实际情况，遵循发展规律，搞准需要立什么法，不需要立什么法，什么法该立，什么法不该立，精准确定立法项目，使其切实符合本地实际需要，具有本地特色，而不能脱离本地实际情况，盲目地去和其他地方搞攀比，甚至是相互照抄照搬，那就真可能是“法立而民乱，事剧而功寡”，就失去了中央赋予地方立法权的意义。

    既能管当前，又能管长远；既要保护彰显城市特色风貌，又要塑造放大城市特色风貌优势；既要推进城市化，又要留得住乡愁——这是《威海市城市风貌保护条例》立法过程中确定的总原则。

    “在城市风貌保护的重点上，相比青岛突出对人文风貌的保护、珠海对岭南建筑的保护、厦门对历史街区的保护，我们则充分考虑威海市地方实际，更加注重对海岸带、自然岸线、沿海防护林以及北洋水师建筑、英租时期老洋房、海草房等具有威海特色风貌要素的保护。为此，我们对关键条款进行深入研究，做到能具体的尽量具体，能明确的尽量明确。”刘茂德说。

    中国行为法学会规范制定行为研究会秘书长、中国政法大学研究生院院长助理肖宝兴对威海的做法表示赞同。他指出，地方立法的任务是解决地方问题，尤其注重解决应当以立法解决而中央立法不能或不便解决的问题。地方立法可以有或应当有鲜明的地方特色，其基本原则之一是要从本地实际出发，保持地方特色。

    “威海市从实际出发的地方立法经验值得向全国推广。”天津大学法学院院长孙佑海建议威海市人大应当认真总结立法经验，发扬工匠精神，实施精准立法，下一步把大气污染防治条例作为立法重点。

既“用好权”又“有权不任性”

    一方面，一些地方认为宪法法律赋予的权力小了，希望地方立法有更大的权力。另一方面，有的地方立法照抄照搬，出现“上下一般粗”的情况。上级立法有什么，本地的立法就规定什么。应付差事，不负责任，使制定的地方立法解决不了当地的实际问题。“这是地方立法中突出存在的两个问题，必须解决。”孙佑海指出。

    山东大学法学院教授王丽萍也认为，立法权“突然”降临，很容易被理解为赋予地方更大的权力。“这是对地方立法初衷的误读。地方立法恰恰是为了限制和规范地方政府的权力。”

    王丽萍对此解释说，赋予地方立法权，是让地方政府在上位法缺位的情况下，在地方性法规或者地方政府规章的框架内行使权力，杜绝地方政府随意印发红头文件自设行政权力的违法现象，从而使地方政府权力运行更加规范。因此，要坚守地方立法的初衷，从一开始就杜绝利用地方立法谋求政府扩权、部门争利的想法，让地方立法始终朝着正确的方向发展。

    “不抵触、有特色、可操作”，是我国施行多年的地方立法中坚持的原则，地方下位法不得同上位法相抵触，特别是不能与宪法和法律相抵触，同位阶的法律规范之间也应当保持和谐统一，这是维护国家法制统一的必然要求。

    “随着享有地方立法权的市范围扩大，需要防止地方立法权滥用，防止地方保护主义和部门利益法制化，这也应从体制机制和工作程序上加以规范和有效防范。”王丽萍强调。

    肖宝兴则指出，地方立法具有地方性和复杂性，尽管居于较低层次，但在法治建设和整个国家、社会和公民生活中起着不可或缺的重大作用。在地方立法的过程中，要想实现良法善治的目的，就要正确处理好科学立法与民主立法、地方特色与法制统一的关系。

    “加强立法培训，明确立法界限，不得与上位法相冲突；主动加强合法性审查，发挥省级人大及其常委会的监督职责，防止‘有权任性’。”中国法学会立法学研究会常务副会长、中国人民大学教授朱景文认为，加强设区的市立法的保障措施，对于地方立法工作开展至关重要。

    （本报记者 殷泓）