信访治理须打好“组合拳”

    【资政建言】

    信访既是化解社会矛盾的制度化渠道，也是群众利益诉求表达的重要平台。为适应全面深化改革对化解社会矛盾的新要求，近年来在理念革新、政策设计、健全机制等方面，中央和地方都对信访治理作出了一系列探索。特别是近期中办、国办印发的《信访工作责任制实施办法》，从信访责任落实的层面为及时就地解决信访问题作出了新的设计。

    笔者在调研中发现，要提升信访治理绩效，化解信访领域存在的信访主体多元、信访诉求复杂、涉及领域宽泛、重复信访比例高、非正常上访突出等问题，必须坚持源头责任治理、统筹治理、依法治理、分类治理，打好“组合拳”。

源头责任治理是关键

    群众上访，问题虽然反映在信访领域，但根源实则在信访之外。因此，要从源头上加强信访治理，不能等问题产生以后再来“救火”。

    抓好源头治理，需要从三个层面着手：坚持民主执政。涉及人民群众切身利益的重大事项、公共事务都应采取民主协商的方式，杜绝“替民做主”、服务需求相脱节甚至“吃力不讨好”的情况。坚持科学决策。“拍脑袋”决策是滋生信访顽疾的重要原因。要健全完善公共政策决策咨询制度。决策中不仅要听取相关利益群体的意见，还应听取专业性意见，把风险评估作为必备的前置程序；决策实施中，应全程跟踪监督，及时纠偏。坚持解决现实问题。要把保障和改善民生，作为加强信访源头治理的治本之策。

    源头治理能否发挥应有效能，重在其责任能否落实。当前要把落实信访责任制作为加强源头治理的重中之重。按照信访权责界限，构建一级抓一级、层层抓落实的信访工作责任体系，把问责纳入信访治理的常态化轨道。对因缺乏民主决策、科学决策、不重视解决民生问题而造成大规模上访的，要强力开展责任追究，同时对在信访问题处理过程中推诿扯皮、敷衍拖沓、态度蛮横等行为也要问责。

统筹治理是重点

    从本质上讲，信访治理是一个有机、协调、动态和整体的运行系统。但是，当前信访治理最突出的问题就是碎片化：各自为政、力量分散、手段单一。必须按照统筹治理的思路来处理信访难题。

    首先要做好顶层设计。要跳出“就信访论信访”的传统思维，合理划分“维稳”与“维权”的关系，构建“信访工作—群众工作—社会工作”的大信访格局。其次需要统筹多元治理主体。化解信访难题，主体责任在政府，但需要部门、地区之间的协调联动、相互配合，并赋予信访部门协调、督办、问责的权能。还应发挥律师、心理咨询师、专家学者等主体的作用。再次需要统筹治理方略。实施“前后上下内外”式治理：前，就是把信访治理的关口前移到问题的预防和原因的梳理；后，就是问题出现后要迅速应对并总结教训；上，就是从体制机制层面着力解决“问题在基层，根子在上面”的困境；下，就是变群众上访为干部下访，将难题化解在基层。最后还要统筹手段。不仅要运用法治手段，还要运用思想引导、心理纾解等方式，把党的方针政策讲透讲明。

依法治理是基础

    近年来，信访在法制化建设方面取得了长足进步，但总体来看，离真正意义上的法治化治理尚有距离。在信访治理过程中，必须打好依法治理这个基础，为信访问题的解决增强权威性、可预期性。

    推动信访治理法治化，首先需要树立对法治的信仰。继续深入推进普法教育宣传，增强群众的法治意识，革除一些基层干部用行政手段“摆平”和“人民内部矛盾人民币解决”的惯性思维。其次，要健全完善信访治理的法律框架。在国家层面尽快研究出台专门法律规范，解决现行《信访条例》效力层级低、信访法律规范不够健全的问题。再次，要完善信访办理和依法处置情况的定期督查制度，对督查对象年度信访案件办理和依法处置的总体情况、典型案件的依法处置情况进行督查，形成督查报告，提出整改意见。健全完善“诉访分离”机制也不可或缺。要把涉及诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，引导到政法机关解决。同时，要及时认定、终结无理闹访、缠访等行为，并依法处置、公开结果。

分类治理是策略

    由于信访问题客观上呈现出原因错综复杂、形态多种多样、多种问题相互交织等特征，一些地方抱着“多一事不如少一事”的心态，采取大而化之的办法来处理问题。事实证明，这种办法并不能真正化解复杂多样的矛盾。应在准确划分信访矛盾类型的基础上，采取分类治理的策略。

    总体上看，当前信访问题可以划分为农村集体权益分配、劳资纠纷、疑难积案、居民利益受损等类型。对于农村集体权益分配类的矛盾，要在准确掌握集体资产总数、权益分配方案、各方利益诉求等信息的前提下，初步形成一致性意见，然后召开村民代表大会进行讨论，获得大多数人的拥护和支持，为矛盾的化解奠定扎实的群众基础。对于劳资纠纷类矛盾，政府要在准确掌握信息和把握细节的基础上，引导劳资双方充分交流、理性谈判，设计出兼顾各方利益需求的解决方案。对于重复非正常上访、闹访、缠访等疑难积案类矛盾，要按照“先期预警、综合施策、公开透明、主动积极”的原则有效应对，让公众全面准确地了解事实真相。同时还应按照“一案一策、分化处理”的策略，逐案化解。对于居民利益受损类矛盾，要准确研判利益受损的基本情况，再根据有关规定引导居民通过合法途径寻求解决。

    （刘旺洪，作者系江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心省社科院基地主任、省社科院副院长）