规划、规模、规则：政府职能转变的突破口

    【对策建议】

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对深化行政体制改革提出了明确要求。十八届五中全会提出，“进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力”。以规划、规模、规则作为转变政府职能的管理方式，将是不断深化行政体制改革，创新行政管理方式的重要着力点和突破口。

合理编制规划，推动简政放权

    规划的编制与执行是我国政府的一项重要职能，是党和政府在国家发展战略上的具体体现，是各级政府实现现代化战略目标的重要手段和途径。我国政府规划发挥着指导性、战略性、预测性的导向功能；同时，规划也能起到与法律类似但更灵活的“第二准则”的作用，它可以通过约束如环境容量、空间布局、技术水平和资源状况等方面的条件来限制并引导市场主体的经济活动。世界上许多国家和地区都有不同的规划体系，在经济社会发展中发挥着重要的导向作用。比如，美国联邦政府除了具有国家发展战略，联邦政府下设的各委员会和部局都有各自部门的详细规划，并且通常通过法案的形式发挥规划的导向和约束作用。

    政府规划作为国民经济和社会发展的导向和约束，必须与简政放权结合起来，不断解放和发展生产力，激发市场活力和社会创造力，促进稳增长、调结构、惠民生，推动政府治理能力提升和廉政建设。在目前的政府规划体系和体制下，众多发展类和控制类规划交叉、重叠、冲突，并且部门间的横向协调不够，各部门的审批依据和审查重点各有侧重，环节出现问题会导致流程反复，影响审批效率。这是目前我国普遍存在的审批缓慢、项目落地难的根源所在。所以，我国已在市县层面积极推进规划改革创新，推动经“多规融合”和“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。2015年6月5日中央同意海南开展省域“多规合一”改革试点，海南以此为契机，努力在守住生态底线、最大限度简化行政审批、实现各类规划间有机衔接、打破行政区划藩篱、全省“一盘棋”区域一体化发展等方面，深化改革，积极创新，给海南经济发展带来的新动能正在持续释放。

有效控制规模，强化指标约束

    规模即事物的量，是事物及其构成要素的排列组合等可以用数量表示的规定性。指标的本质在于给具体的事物以明确的规定性，规划指标涵盖经济、科教、文化、社会发展等全方位的内容。在指标引导方面，比如美国20世纪70年代以来，城市以小汽车主导的郊区蔓延式发展导致交通拥堵、能源消耗、环境污染等问题日益严重。为此，美国政府积极推动面向可持续的公共交通引导土地开发模式。通过科学测算，确定了高质量公共交通0.5英里范围内步行环境宜人的居住、商业、公共服务设施等的各项最优指标，在此基础上设计了一种指标优化后的总体规模控制下的混合土地开发模式，致力于创造更健康的、更有经济活力的社区。

    在规划执行层面，要切实加强对规划编制和执行情况的监管力度，依法动用司法程序来保障规划的执行和实施，提高规划实施的强制力和约束力。在规划立法方面，我国发展规划法已提交国务院法制办广泛征求意见。发展规划法将对规划体系、编制程序、审批和实施等做出明确规定，并将问责条款纳入其中，以提高规划的科学性、民主性和权威性。比如，我国“十三五”规划中关于资源环境共有10项约束性指标，占总共25项指标的40%，其中“PM2.5”首次作为约束性指标进入规划。这说明我国进一步提高了绿色指标在“十三五”规划全部指标中的权重，把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标。

科学制定规则，确保公平执行

    规则是运行、运作规律所遵循的法则。公正是规则的灵魂，也是规则所追求的价值目标；规则是公正的支撑，是公正实现的重要基础。因此，党的十八大报告指出，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。

    科学制定规则。党和政府制定的规则关系重大，涉及政治、经济和社会生活的方方面面，要求制定者秉持公心，吸收民意，通过充分论证、科学设计，为社会成员提供公平竞争的制度环境。因此，要完善行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，把“潜规则”变成“明规则”，增强公共政策制定透明度和公众参与度。

    公平执行规则。只有规则的制定和执行都在公正轨道上运行，才能由程序正义的“善始”，抵达实体正义的“克终”。比如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在制定规则层面提出要“建立公平开放透明的市场规则”，在规则执行层面提出要改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。十八届五中全会又进一步提出，要“加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平竞争保障机制，打破地域分割和行业垄断”。因此，为在规则执行层面实现公平正义，政府和各部门要严格依照法律、法规、规章和中央的规定履行职责，建设法治政府。按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，行使权力，履行职责，承担责任。推进政务公开，把公开透明作为政府工作的基本制度，认真执行《政府信息公开条例》，健全信息发布制度，完善公开办事程序，推进行政权力行使过程、依据、结果公开，提高政府工作透明度，保障人民群众的知情权和参与权。

    （作者单位：南京大学法学院）