县域治理中的“官治”与“自治”传统

    【知史治世】

    郡县治，天下安。习近平总书记强调，在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。如何有效实施县域治理，一直备受关注。官治主导与有限自治相结合作为我国县域治理中的重要历史传统，颇有值得借鉴之处。

官治是县域治理的主导力量

    作为地方治理的基础单元，“县”在秦始皇统一中国后开始浮出水面。自此，作为一县之长的县长、县令、县尹、知州、知县等地方行政首长开始代表中央政权全面负责地方事务。县域治理的官治雏形由此逐渐形成。

    总体上看，县域官治主要集中在五个方面。一是“劝民农桑”。传统中国是一个农业社会，无论是整个政权系统的日常运行，还是中央政府的日常调度，都对农业经济有较强的依赖性。所以，朝廷对县官的考核首要定位就是开垦荒地、兴修水利、种粮植桑等。二是“收税调力”。收税即是征收皇粮国税，调力即是调遣劳动力。这两项事务的治理成效，直接关系到朝廷的生存和国家的长治久安。在农业社会，它们主要依靠县域农村来提供。三是“听讼断案”。在传统社会，司法与行政是高度合一的。县官不仅要负责全县的行政事务，还要负责全县的司法事务。当然，县官断案也是有限定范围的，多是一些民事纠纷和较轻的刑事案件，较大的刑事诉讼还是要逐级移交，“归由朝廷圣断”。四是“敦化乡风”。县域具有与民众亲密接触的得天独厚的条件，因而，中央政权便将德化训民的重责交给了县官，并赋予与“劝民农桑”相差无几的考核权重。县官在日常政务中通过“兴教化，砺风俗”来宣传仁、义、礼、智、信的道德风尚，以实现“正人心、不妄为”的风化目标。五是“维护一统”。“一统秩序”对于中央政权来讲具有极端重要性。因此，中央政权要求县官履行“财政、公安、教育、建设”等基本职责，以为地方提供经济政治文化社会基础，为国家提供稳定的地方秩序。

有限自治是官治的重要补充

    在科学技术和治理手段较为落后的情况下，官治构成县域治理的主体力量。但是客观而言，无论是官治的集中能力还是其渗透能力都十分有限。而且传统官治具有较强的人治色彩，规则的制定和实施、治理过程的把握和结果的裁定，并没有定型的制度规章。这些因素严重制约着官治在县域治理中的作用发挥。与此同时，百姓交完粮、纳完税以后，在他们身边的“长老”“乡绅”逐渐成为对其生产生活发挥直接影响的力量。于是，“有事不见官，但求乡老”的自治传统在县域治理中开始显现。

    自治传统最早出现在隋唐时期。当时，一些乡绅等“头面人物”逐渐参与邻里矛盾和纠纷的调解、维护地方秩序。这些民间力量仲裁邻里纷争，组织和监督兴修水利、路桥，兴办私塾传授儒家学说，组织编写族谱、修建宗祠等公益性事务，甚至还参与协调处理农业、工商业等经济事务。到了明朝，“里老制”开始盛行。据记载，“里老”为民所选，不食官饷。“若户、婚、田宅、斗殴者则会吏胥决之”。顾炎武在《日知录》中也说，老百姓在遇到民事纠纷时，多是“但闻啬夫，不知郡县”。到了清末民初，不仅继续秉持“以本地人、本地财办本地事”的自治模式，而且还一度出现了制度文本——模仿日本地方自治制度而成的《府厅州县地方自治章程》将县域自治组织分为议决机关和执行机关，议决机关为县议事会及参事会，执行机关即为县行政首长。

    县域自治借用乡绅等地方力量参与县域治理，不仅将分散的乡土社会逐渐整合到政权系统之中，而且还有助于节约县域治理的成本。但是，县域自治的能量终究有限。其一，自治所依靠的力量并不是广大民众，而是少数有产者，有些时期甚至依靠土豪劣绅来推动。其二，从自治的实际运行状况看，自治的趋势虽然较为明确，但实际上并没有得到普遍落实。

    县域治理在国家治理中始终占有举足轻重的地位。在全面深化改革的当前，中央多次强调要加强对县委书记这一群体的培育与管理，从中即可窥见对县域治理的重视程度。此外，官治和自治并不是完全对立的，而是可以互相弥补。当前面对日趋复杂的公共事务，县域治理需要激发各种积极因素以形成合力。

    （陈朋，作者单位：江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心省社科院基地）