城乡统筹发展中的社会治理创新

    【对策建议】

    实现城乡统筹发展是我国经济社会发展中的重大战略。然而，从我国城乡发展的实际情况看，出现了诸多与城乡统筹发展目标不一致的现象。发展过程中多注重于城市空间的发展，资源过多地集中于城市，农村的资源要素明显匮乏，严重制约着城乡统筹发展的进程。如何通过创新社会治理策略，进而高效推动实现真正意义上的城乡统筹发展，将是新常态下我国经济社会发展中的重大战略任务。

城乡统筹发展中社会治理工具的缺陷

    治理工具单一化。我国城乡统筹发展中所采用的社会治理工具主要是规制性工具和经济性工具，属于典型的传统型治理工具，并没有大范围使用市场化工具、指导性工具和社会化工具。单一化治理工具的应用将会对城乡统筹发展带来不利影响，也不利于提高社会的治理效率。

    治理工具缺乏针对性。正确处理城市和乡村关系的最终目标是实现城乡统筹协调发展，不仅要贯彻执行国家的发展战略，而且应考虑各城市与乡村的发展现实。然而，现实的情况是各地的城乡统筹发展规划大都具有一致性，并没有兼顾城乡发展的实际情况，治理工具缺乏针对性，导致发展规划可操作性不强。因此，如何强化治理工具的针对性，将成为提升城乡统筹发展中社会治理效率的关键因素。

    治理工具的选择与评价程序缺乏规范性。城乡统筹发展中治理工具的选择和评价程序应当有规范性，然而实际情况却并非如此。目前，我国还没有建立完整的关于城乡统筹发展中社会治理工具选择与评价的程序性制度体系，社会治理工具选择与评价的责任监督机制也没有形成，选择和评价程序具有较强的随意性，给城乡统筹发展带来不利影响。

创新城乡统筹发展中的社会治理策略

    优化城乡统筹发展中的社会治理主体结构。实现治理主体结构的多元化，将地方政府、企业型组织和非营利组织高度结合，充分发挥各自在社会治理中的优势，明确地方政府的治理权限，通过合法化的方式和途径将部分治理权适度转移给其他治理主体，扭转治理结构主体单一的局面。加快发展非营利组织，破解发育程度滞后和治理主体乏力的桎梏。在未来的城乡统筹发展中应建立有效的激励机制，提高人员的素质、加强经营管理，积极与政府和企业建立良好的合作关系，以全新的面貌参与社会治理，推动城乡统筹协调发展。同时，要大力提升非营利组织的自组织能力和公信力，完善管理体制，协调利益、化解矛盾，提升非营利组织的运作效率，进而优化城乡统筹发展中的社会治理主体结构。在城乡统筹发展进程中，应充分调动广大人民群众的积极性和参与热情，强化其参与意识，充分发挥其聪明才智，使他们积极参与社会治理。这些策略的全面推行，有助于形成政府、企业、非营利组织和广大社会成员的多元治理结构，也有助于形成社会治理和社会均衡发展的合力，进而推动城乡统筹协调发展。

    创新城乡统筹发展中的社会治理工具。为了有效提升城乡统筹发展中的社会治理效率，必须创新治理工具。实现治理工具的多样化组合。在未来的发展过程中应当扩大治理工具的种类和适用范围，突出规制性工具的优势，优化经济性工具。同时，将传统的两大治理工具与社会化工具、市场化工具紧密结合，在充分发挥各自优势的前提下，提升治理工具的使用效率，推动城乡统筹发展。实施有针对性的政策工具。有效规避政策工具“一刀切”的使用方式，避免盲目性和盲从性，要针对不同的城乡关系采取差别化的政策工具，注重共性和个性的有效结合。既要兼顾国家发展战略的需要，又要满足城乡统筹发展的多样化需求。建立规范性的选择和评价程序。合理规范的选择和评价程序能够为城乡统筹发展提供正确的方向指引，这就需要建立完整的程序性制度，分析治理工具的适用环境；要建立科学合理的选择与评价监督机制，避免治理工具选择的随意性。

    逐步革除城乡割裂的二元结构体制。以城乡二元户籍制度、土地制度、社会保障制度和就业制度为代表的城乡割裂的二元结构体制和社会治理障碍严重制约着城乡统筹发展的进程，需要在未来的发展过程中将社会治理工具全面组合，充分发挥各个治理主体的优势，推动城乡统筹协调发展。革除城乡二元户籍制度，建立城乡一体化的户籍管理制度。城乡统筹发展中由于受到二元户籍制度的限制，出现了农业转移人口“融城难”问题，在未来的发展中应实行城乡户口户籍地、居住地一元化登记管理，实现农民的合理流动与迁徙，切实促进农业转移人口融入城市，并与城市居民享受同等的公共服务，真正做到同工同酬。革除城乡二元土地制度。深化土地制度改革，积极引导农村集体土地使用权的规范流转，促使农村集体所有土地和城市国有土地一样参与城乡统筹发展，切实做到同地同权；同时，要继续深化征地制度改革，维护失地农民的合法权益。革除城乡二元社会保障制度。在城乡统筹发展进程中逐步建立城乡衔接的社会保障体系，提高社会保障的覆盖面，改革低水平的社会保障体制，提高城乡居民养老保险参保率和医疗保险水平。革除城乡二元就业制度，建立城乡统一的劳动力市场。消除身份歧视，高度整合就业资源，形成公平竞争的就业制度，真正推进就业制度规范化和社会化；通过优惠扶持政策的贯彻落实，强化对低技能的农业转移人口的培训力度，提升其再就业和创业能力。

    （作者单位：东北财经大学公共管理学院）