四大考题下的“三个一亿人”

    【热点洞察】

    编者按：诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾预言，美国的新科技革命和中国的城市化，是21世纪影响人类进程的最重要的两件大事。

    2011年，我国城镇化率首次突破50%，城乡结构发生了历史性变化。2015年，我国城镇人口总量达到77116万人，城镇化率达到56.1%。五年间城镇人口增长了10137万人，年均增长2028万人，比欧洲一个中等人口规模国家的总人口还要多。

    促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化——2014年，国务院总理李克强在政府工作报告中首次提出解决“三个一亿人”的问题。

    透过“三个一亿人”目标的推进，可以看到，一场牵系着亿万人命运且影响深远的改革正让中国社会结构发生深刻变化。

1.变更户籍后，社保如何跟进  ——“人的城镇化”是核心

    【背景】截至今年5月底，我国出台户改方案的省区市已经达到29个。上海提出，取消本市农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口；安徽提出，户口登记不再标注户口性质，不再出具关于户口性质的证明；贵州提出，从2015年6月1日起，在“户别”栏不再登记农业或非农业，统一登记为家庭户或集体户。

    户籍，横亘在城乡间的一道“藩篱”。

    两年多来，从中央到地方，一项项重磅政策的出炉，正在打破户籍改革的坚冰。

    2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，建立城乡统一的户口登记制度，推出城市实行差别化落户政策，扩大住房保障等城镇基本公共服务覆盖面等一系列举措；2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》要求，积极推进农业转移人口市民化，加快落实户籍制度改革政策，鼓励各地区进一步放宽落户条件。

    近年来，部分省份大幅降低落户门槛，提升了人力资本红利——

    目前，安徽省已基本放开全省落户限制，合肥市规定凡有合法稳定工作3年、社保缴纳2年的外来人口均可落户，截至2015年6月已办理落户14.4万人；重庆市设置梯度落户条件，农民工在主城区累计工作满5年且有稳定合法住所就可落户……户籍制度改革加速推进，释放诸多红利。

    然而，拿到这个“户口本”还远远不够。如何解决农民进城以后的就业、住房、社会保障、子女教育问题？

    6月，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，明确对于农业转移人口及其他常住人口随迁子女，落实在流入地参加升学考试政策和接受中等职业教育免学费政策；

    同月，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，从鼓励住房租赁消费等六个方面，提出培育和发展住房租赁市场的具体政策措施——这也为解决农业转移人口进城后的“住有所居”问题提供了新思路。

2.农民进城后，如何与土地“解绑”——农村土地制度改革要稳慎

    【背景】近年来，农村土地流转制度改革加快推进，集体所有权、农户承包权和土地经营权分置并行的改革激发了活力。据初步统计，目前全国三分之一的土地已完成流转。全国2.3亿户承包土地的农民中，有6600万户或多或少参与土地流转，这为农业发展规模经营、加快农业现代化进程以及促进农民向市民的转变提供了有利条件。

    破解“三个一亿人”的问题，绕不开“土地”二字。

    农村土地制度改革涉及全局，需要审慎稳妥推进。“我国农村改革，是从处理好农民和土地的关系开启的，新形势下也必须把处理好农民和土地关系作为主线。”中央农村工作领导小组原副组长陈锡文说，无论是土地承包经营权流转还是农民进城，可以引导示范，但不能搞强迫命令，不能一刀切，要把选择权给农民，不能替代农民去选择。

    “农村土地制度改革，是有底线的，就是不能把农村土地集体所有制改垮了、把耕地改少了、把粮食生产能力改弱了、把农民利益损害了。”陈锡文强调。

    本月，国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，对建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系做出部署。其中强调，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。地方政府不得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。

    相关专家指出，下一步，要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益，促进相关权益的实现和维护，但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。

3.就近城镇化，产业如何配套——产城融合避免“空城”“鬼城”

    【背景】按照国家发改委最新公布的《国家新型城镇化报告2015》，上海、北京、天津三地的城镇化率均超过80%，分别达到87.60%，86.50%，82.64%。城镇化率超过60%的省份有广东（68.71%）、辽宁（67.35%）、江苏（66.52%）、浙江（65.80%）、福建（62.60%）、重庆（60.94%）、内蒙古（60.30%）。

    每逢春节长假，农民工大军就像“候鸟”一样在城乡之间移动，中国的春运成为当今世界规模最大的人口迁徙。“促进约1亿人在中西部就近城镇化”，这意味着大规模的“候鸟式”迁徙将逐步减缓。

    按照“十三五”规划目标，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%。对照各省份城镇化率可以看出，中西部地区距离60%的城镇化率目标还有不小的差距——2015年，贵州城镇化率为42.01%、甘肃43.19%、云南43.33%、河南46.85%、广西47.06%、四川47.69%。

    毫无疑问，城镇化的根本出路在于充分就业。失去产业支撑的城镇化本身就是伪命题。少数城市之所以成为“鬼城”，既有房地产泡沫破裂的因素，也有不顾当地城市区位特点、产业结构、产业基础、经济发展水平实际，盲目过度扩张城市规模的失误。可见，如果缺乏产业的发展，城镇将缺少吸纳人们进城就业、创业的能力与空间，城镇化的推进必然乏力。

    2015年，国家发改委发布《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，选择62个地区开展“产城融合”示范区建设，通过科学规划，促进产业集聚发展，提升公共服务水平，新的动力正在激发，新的活力正在释放——

    今年上半年，重庆GDP增速领跑全国，这与新型城镇化释放的活力密不可分。以两江新区为例，从一开始就确定不仅要建设城市，还要规划产业；不仅要聚集物，还要聚集人，要走一条以城聚产、以产兴城，产城联动、融合发展的开发开放之路。经过3年开发建设，两江新区形成了鱼复、龙兴、水土三大园区平台，江北嘴金融城、悦来会展城、国际云计算三大现代服务业承载平台。这些面向国际国内的高端功能性平台，成为吸纳就业，推进新型城镇化的重要着力点。

4.去库存，如何契合农民意愿——改革要让农民得实惠

    【背景】2016年1至6月，全国已开工棚户区改造401.64万套，占年度目标任务的66.9%，完成投资6794亿元。按照国务院出台的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，2015—2017年共改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套。

    截至2015年末中国商品房待售总面积达7.19亿平方米。“要化解库存，不是一件容易的事情。”国家发展和改革委员会主任徐绍史指出，要加快农民工市民化进度，扩大住房需求，同时加快棚户区改造和保障房建设；深化住房制度改革，坚持购租并举；因地制宜，区别应对一二线城市和三四线城市；对房价涨速快、涨幅高的城市，采取相应手段，抑制不合理投机性需求，“化解房地产库存这个任务是比较艰巨的，要有耐心”。

    不再只是“土地”的城镇化，而更多是转向“人”的城镇化，这是新型城镇化的要义所在，也是去库存的潜力所在。

    “‘三个一亿人’的推进，将释放新的需求，带来新的机遇。”国家行政学院经济学教研部主任张占斌在接受本报记者采访时说：“从长远来看，应该加快发展住房租赁市场，在有条件的地方，还可以通过回购的方式来打通商品房和保障房的通道。”

    目前，各地正在积极探索——

    河南漯河市阳光福园小区是漯河市政府2015年回购商品房的项目之一。2014年最艰难的时候，售楼处里连续一两个星期一个看房的客户都没有。2015年，漯河市以每平方米3800元的价格，购买了阳光福园小区两栋楼共计400套房子，作为棚户区改造的安置房。这些房子的市场价为每平方米4500元左右。虽然一平方米便宜了几百块钱，但可以快速回笼资金，降低财务成本。

    此外，江苏、四川、山东、湖南等一些地方政府部门，正在积极推进存量商品房改为保障房：力求既能化解商品房的库存，又能破解保障房的资金短缺问题。

    世界规模最大的新型城镇化，正释放巨大潜在需求。在供给侧结构性改革与新型城镇化的合力之下，我们的目标任务一定能够实现。