创新政府监管方式 助推新经济发展

    新经济是指经济全球化背景下的信息技术革命及其带动的以高新科技产业为龙头的经济，体现为新技术、新产业、新要素、新能源、新材料、新业态、新服务、新模式等的相互关联与作用。新经济代表了产业变革方向，具有广阔成长空间。加快发展新经济、实现新旧动能接续转换，需要创新政府监管方式，为其成长保驾护航。

一、加快发展新经济具有现实紧迫性和长远重要性

    （一）中国经济进入新常态后的现实需要

    近年来，我国经济进入“新常态”的特征越发明显，传统经济下行压力加大，经济已由高速增长转为中高速增长。保持我国经济稳定增长，就必须对冲下行压力，加快发展新经济，从过去的要素驱动、投资驱动转向创新驱动，将培育壮大新动能和提升改造传统动能结合起来，共同驱动我国经济增长。

    （二）应对国际经济关系新变化的重大举措

    当前，世界经济增长乏力，不稳定不确定因素明显增多。为应对冲击，各国都加大了结构性改革步伐，各种形式贸易保护主义有所抬头。与此同时，我国经济在2015年已首次突破了10万亿美元大关，面对如此体量的经济体，需要统筹国际国内两个市场资源。发展新经济，有助于提振内需，扩大外需，推动经济升级换代，以应对复杂国际局势的变动。

    （三）更高水平参与第三次工业革命竞争的时代要求

    目前，人类社会正站在第三次工业革命门槛上。与第一次、第二次工业革命相比，我国面临的机遇条件更加充分。就互联网而言，目前我国已是世界上互联网应用最好的国家之一。2015年，我国网上零售额达到38773亿元，比上年增长33.3%；中国网民已达6.68亿人，比整个欧盟人口还要多。在全球互联网公司市值10强中，中国独占4席。“互联网+”已渗透到生产生活方方面面。由于历史原因，我们错过了第一次、第二次工业革命，绝对不能再错过第三次工业革命。

    （四）全面建成小康社会和实现中国梦的重要支撑

    党的十八大确立了到2020年全面建成小康社会的宏伟蓝图。相对于2010年，到2020年我国GDP总值与城乡人民群众收入要实现翻一番目标。据此测算，未来五年我国经济增速必须保持在6.5%左右。现在看，由于传统动能趋弱，急需新动能兴起、发展和成长，以对冲传统产业下行带来的压力，发展新经济势在必行。长远看，这也是跨越中等收入陷阱、实现“中国梦”的根本保证。

二、我国政府监管方式改革的积极进展及面临的挑战

    党的十八大以来，党中央、国务院着力推进简政放权、放管结合、优化服务，深化监管体制改革。经过各方共同努力，共取消和下放行政审批事项618项，提前超额完成本届政府向社会承诺的“减少行政审批事项三分之一以上”的目标。非行政许可审批彻底终结。连续两次修订了政府核准的投资项目目录，中央层面核准项目数量累计减少约76%，95%以上的外商投资项目、98%以上的境外投资项目改为网上备案管理。工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简85%，注册资本由实缴改为认缴，全面实施“三证合一、一照一码”。个人和企业资质资格认定事项压减44%。不断扩大营改增试点范围，砍掉了大部分行政审批中介服务事项，取消、停征、减免一大批行政事业性收费和政府性基金。中央政府定价项目减少80%，中央对地方财政专项转移支付项目减少一半以上。这些改革极大激发了市场活力和社会创造力，推动了新经济的成长。去年以来，全国平均每天新增市场主体4万户，其中新登记企业平均每天新增1.2万户，城镇新增就业连续三年超过1300万人。

    在肯定成绩时也要清醒看到，政府监管还面临以下几方面挑战：

    一是从“管理”到“治理”的理念尚未完全形成。在市场经济条件下，政府监管制度改革在价值导向上应体现为从规制到治理的政府理念变迁，即由人治转向法治、由统治转向治理、由规制转向服务，打造阳光透明、程序规范、诚实信用、便民高效、服务为本、责任明确的治理型政府，政府管理重心要由管制功能转向服务功能、激励功能、导向功能和调节功能。目前看，以治理为导向的政府工作理念还没有完全形成。

    二是政府监管的标准化工作才刚刚起步。政府监管标准化就是将标准化思维、理念和技术植入政府监管全过程，既要提升行政审批效能，又要约束部门和官员手中的自由裁量权，最大程度降低交易成本。目前这方面工作刚刚起步，各地政府行政审批项目清单、收费清单、责任清单等都差异过大，相关审批流程、监管还没有形成统一标准，监管方式方法更是五花八门。

    三是整体政府的综合统筹协调任重道远。整体政府是指不同级次的政府、同一级次政府的各个部门均能在同一政策目标引领下，协同一致行动，形成最大合力。目前，我国政府监管中还存在着明显的部门不够协调、上下不够联动问题，需引入更多整体和系统思维，以加强合作、形成协同的工作方式，向社会提供一套无缝隙的公共管理服务。

    四是对新问题新需求难以及时回应。与新经济一日千里的发展势头相比，现行政府监管体系还很滞后，如一些新型企业可能面临着难以归类问题，政府对这些新型企业业务流程、业务形态十分陌生，更不要说准确识别其风险点和加强监管了，这使得政府对新经济监管既可能过度、也可能过宽，出错可能性大大增加。另外，政府监管对于互联网、大数据等新技术的应用也明显不足，监管效能有待进一步提升。

三、推动监管方式从“管理”到“治理”的升级

    党的十八届三中全会指出，要实现国家治理体系和治理能力现代化。从管理到治理，虽只有一字之差，但内涵与意蕴却大不相同。“管理”是单向的、强制的、刚性的，而“治理”则强调多元化、网络化、协商、共治。随着新经济的广泛兴起和快速发展，政府必须创新监管模式，从管理到治理，从审批前准入为主到准入后进行全链条监管，从传统的手工管理到全面适用互联网、大数据等新技术，实现政府监管方式转型升级，为新经济成长提供制度保障。

    （一）贯彻实施“大道至简、弹性监管”原则

    对新经济监管的首要问题是态度与原则。新经济与传统经济有很大不同，不宜简单套用已有监管思维与做法。近期跨境电商“新政”被紧急叫停就是一个生动例子。因此，对于新经济，各部门首先应承认其“新”，承认其可能超出了已有认知范围，承认现有监管规则可能不适用，在此基础上再讨论如何监管。历史经验表明，任何新生事物的成长，首先需要一个宽松环境，有容忍度。因此，政府监管应贯彻“大道至简、弹性监管”原则，形象讲就是温度适宜。对有些一时看不准的东西，可先观察一段时间，将广阔空间留给各类市场主体，政府不要轻易出手。当然，那些经过实践证明可能造成严重不良后果的，则要严格加强监管，果断出手。

    （二）从“管理”到“治理”推动监管方式转变

    即使是看得准的新生事物，比如基于“互联网+”和分享经济的新业态，也要探索新监管之道。新经济不仅“新”，且参与者众多。面对新经济，原来由政府主导的自上而下的垂直型管理要转变为政府与市场、政府与社会组织协同共治的扁平化治理。一是要推进形成平台化治理。在互联网经济中，平台作为一个节点，既是交易平台、数据平台，也是信用平台和消费者保护平台，呈现出多中心生态景观。既有以商品交易为核心的阿里和京东平台，以社交为核心的微信和微博平台，还有以版权处理为核心的乐视和爱奇艺平台和以撮合为核心的滴滴和优步平台。这些平台形成了一些参与者共同认可的重要规则，影响力和带动性很强，参与各方接受度很高。因此，政府对新经济监管中要重视平台作用，政府管平台，平台管个体，形成平台化治理。在与平台协作和互动中，将其中一些具有普适性的规则上升到法律法规层面，对一时看不准的东西，则可由平台为主继续探索。二是发挥好行业协会作用。例如2008年成立的中国互联网协会调解中心，成立以来已调解了大量民事纠纷案件，仅在2014年，就受理了各地委托的涉及网络知识产权侵权案件3087件，调解成功率达54.95%。这说明在新经济时代，政府监管除了要有传统的、自下而上的政府层级结构的权力线之外，还要与各类合作伙伴建立起横向的行动线，这是新时期提高政府监管绩效的要点所在。

    （三）创新政府监管技术手段打通各类“信息孤岛”

    《促进大数据发展行动纲要》指出，大数据已成为“提升政府治理能力的新途径”。对新经济监管创新要重视大数据技术的应用，构建起一套“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的新机制。一是要争取全面实现政务活动网络化、虚拟化、信息化，特别是涉及企业、群众日常需要办理的事务，应尽快全部在网上运行。二是要逐步实现计算机对数据的自动流程化管理，做到身份数据化、行为数据化、数据关联化、思维数据化和预测数据化，在数据汇集的基础上发现规律，发现风险点和薄弱环节，进而增强监管的针对性和有效性。三是要努力打通各类“信息孤岛”，实现数据按需、契约、有序、安全式开放，形成跨部门数据共享机制。为此，要尽快研究数据开放与共享方面的立法问题。

    （四）在“放、管、服”基础上深化监管体制改革

    市场经济条件下，政府职责之一是创造和维持规范有序的市场秩序和公平合理的竞争环境。一是要积极推进综合监管。继续推进市县两级市场监管领域综合行政执法改革，落实相关领域综合执法机构监管责任，建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低执法成本。二是要实施公正监管。当前，要抓紧建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则。三是要促进市场主体公平竞争。要在降门槛、同规则、同待遇上下功夫，更好激发非公经济和民间投资活力。要重典治乱，依法打击各类侵犯知识产权、制售假冒伪劣、非法集资、信贷欺诈、电信诈骗等行为，维护健康的市场环境。

    （作者单位：国家行政学院经济学部）