铁路建设引入社会资本中的套牢问题

    【热点研究】

    我国铁路的高速发展为铁路建设资金的筹集带来了巨大压力，为此，政府及铁路管理部门曾出台一系列鼓励政策，旨在促进社会资本参与铁路建设，形成多元化融资体系。铁路引入社会资本是铁路发展的重要方向，从国外许多国家的铁路建设经营来看，这不但可以缓解政府的投资压力，也可为铁路运营带来先进的管理理念。但目前我国在推进社会资本参与铁路建设的过程中，仍有许多铁路项目难以吸引社会资本进入，一些有社会资本参与的铁路项目，也在项目建设和运营阶段产生利益纠纷。许多学者对此进行了深入研究，并提出套牢问题严重阻碍了铁路引入社会资本的进程。

    所谓套牢，是指合作双方在投资契约中未能对某种情况下的权责关系进行明确约定，进行专用性投资较大的一方容易受到对方的利益侵占，并由于投资的专用性较强无法中途退出交易，从而遭受经济损失的现象。在铁路建设引入社会资本的过程中，这种套牢问题是双向发生的，国有铁路和社会资本都曾出现套牢问题，其成因是多方面的：

    一是铁路项目的复杂程度高，资产专用性强。铁路项目周期长，涉及环节多，容易受到政策变化、手续审批、征地拆迁、宏观经济波动等诸多因素影响，在项目规划阶段难以对造价、工期和运营收入进行准确预计，因此双方难以对投资回报进行明确约定，许多问题留待契约履行过程中磋商。这就造成了投融资契约的不完全性。

    铁路基础设施的专用性较强，其中的轨道、涵洞、桥梁、车站以及各种专用设备等难以改变用途。因此专用性投资较大的一方将产生巨大的沉没成本，在日后的谈判中处于弱势地位，容易受到对方侵占行为的损害。铁路的建设运营具有较高的技术壁垒，在车辆编组、过轨安排、车辆及轨道维护等方面都涉及大量专业知识，当国有铁路与社会资本发生纠纷时，第三方仲裁机构（如法院等）难以判断双方是否履行了契约中的约定，因此套牢问题难以通过法律手段顺利解决。

    二是投融资双方对长期合作预期较低，市场垄断性强。从理论上讲，套牢问题可以通过声誉机制等方式进行约束，即双方考虑到进行长期合作会带来更大的利益，从而约束自己不因短期利益而实施套牢行为，以保持自身良好声誉。但铁路基础设施使用寿命较长，短期内进行重复建设的可能性低，双方缺乏长期合作的市场预期，因此声誉机制的约束作用不明显。并且国有铁路具有一定程度的垄断性，面临的竞争较少，声誉机制对其约束力小，从而对社会资本实施套牢的可能性较大。

    铁路运输的经营管理具有很强的专业性，这使社会资本很难插手。在成本及利润核算方面，虽然铁路管理部门已公布了较为清晰的清算标准，但由于社会资本难以参与管理，加之缺乏透明的信息披露制度，使社会资本对于成本及利润的核算过程疑虑重重。

    三是社会资本的逐利性与铁路的公益性存在着冲突。社会资本具有天生的逐利性，对社会资本而言，铁路项目巨大的规模使其对回报产生较高的预期。由于社会资本缺乏铁路建设运营的经验和专业知识，从而对项目风险认识不足。为参与项目建设，社会资本在投标时往往提出超出自身风险承受能力的优惠合作条件。而国有铁路在选择社会资本时，也往往主要依据社会资本提出的出资比例和风险分担条件，对社会资本自身的经营管理能力及风险承受能力考查不足。因此在项目发生风险时，社会资本难以按契约条款中的约定履行风险、承担义务。由于铁路具有较强的公益性，国有铁路难以承担项目失败的后果，被迫承担契约条款约定之外的风险和义务，从而被社会资本套牢。

    治理铁路建设引入社会资本过程中的套牢问题，可以采取以下应对机制：

    其一，充分利用契约自我履行机制，使国有铁路和社会资本能够从长远利益出发，放弃实施套牢以获取短期利益的行为。契约自我履行机制主要包括声誉机制和信号机制两部分。声誉机制发挥作用需要市场的竞争环境。因此，需要改变国有铁路在行业准入、投资主导方面的垄断地位，通过充分落实国有铁路下属各运输企业的市场主体地位，使铁路运输企业之间形成竞争。信号机制的主要作用是披露关键信息，通过第三方独立机构对铁路建设各参与方的经营管理能力、资产规模、历史交易信息等进行认证并披露，或设立市场准入资格的相关标准，将使各市场主体之间充分了解。

    其二，发挥契约第三方履行机制的作用，即通过法院等第三方仲裁机构以法律手段强制契约履行。为便于这一机制发挥作用，国有铁路与社会资本在签订投融资契约时，应注重契约条款的可观测性，尽量把关键性条款用清晰明确的指标或参数进行约定，对于专业性较强的术语尽量进行明确解释，以便于在发生纠纷时，第三方机构容易判断双方履约行为是否符合契约约定，在合作选择时作为依据。

    其三，采用纵向一体化机制，即通过企业兼并的方式，将两个市场主体之间的交易行为变为单个市场主体内部的管理行为。通过将控制权给予对投资更为重要的一方，以行政指令的方式代替市场交易，可以有效降低套牢问题发生的可能性。在我国铁路中，城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路四种类型的铁路以管内运输为主，过轨运输较少，在管理权、经营权、分配权方面有较强的独立性。应鼓励社会资本在参与这些铁路投资时，实行控股或绝对控股，从而使市场一体化机制发挥作用。

    （陈翀、谭克虎，作者单位：北京交通大学）