创新社会治理：治什么 谁来治 怎么治

1.社会治理理念提出的背景与目标

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步认为，加强和创新社会治理是加强和改善党的领导，实现“十三五”规划提供坚强保证的重要抓手。

    对于“社会治理”这一概念的运用，在认识上是经历了一个过程的——党的十八届三中全会之前，我们主要使用的概念是“社会管理”，自十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》起，我们党开始用“社会治理”这一概念来替换“社会管理”。社会管理变为社会治理并非简单的“一字之变”，它反映了在治理主体、治理方式、治理范围、治理重点等方面的明显不同，是对改革开放和社会主义现代化建设新时期我们党处理社会问题、解决社会矛盾所取得经验的深刻总结，集中反映了以习近平同志为总书记的党中央在我国社会建设方面取得的重要理论与实践成果。

    创新社会治理已经成为创新政府行为的一项十分重要的工作。2004年9月召开的党的十六届四中全会，首次提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”2007年党的十七大报告提出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”2010年，全国确定35个社会管理创新综合试点，并制定了《全国社会管理创新综合试点指导意见》。2012年11月，党的十八大提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。2013年11月十八届三中全会决定要求“创新社会治理体制”，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面提出了原则性要求。2014年10月十八届四中全会提出要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。 2015年11月召开的十八届五中全会提出要加强和创新社会治理。建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。“加强”“完善”“创新”社会治理越来越强化，理论研究越来越深入，治理思路越来越清晰，社会治理的内涵、外延、重点越来越明确，为实现社会治理的科学化打下了良好的基础。

    首先，加强和创新社会治理，必须牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的这个总要求。三个“最大限度”的总要求体现了两层含义：一是要激发社会活力，二是要通过增加和谐因素和减少不和谐因素实现社会的安定有序。党的十八届三中全会指出，要“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。”这是我们努力建立科学有效的社会治理体制机制的目标所在，是加强和创新社会治理的总任务总要求，是推进国家治理体系现代化的一个十分重要的内容。

    其次，活力与秩序、发展与稳定，二者是辩证统一的关系，不可偏废。在发展中保持稳定和稳定中保持发展的对立统一思想，应当成为我们创新社会治理、深化社会体制改革的一个基本原则。当前，我国加强和创新社会治理的一个主要问题，是没有正确处理好激发社会活力与维护社会稳定的关系。当我们需要对稳定与发展进行取舍时，往往是重前者，轻后者，即关注稳定和秩序有余，关注活力与发展不够。因此，必须深刻认识到，维护社会稳定只是社会治理的一个方面，构建充满活力、安定有序的社会才是社会治理的真正目的，两者必须协同推进。简而言之，社会治理的目标就是要实现稳定与活力之间的动态平衡。

2.当前我国社会治理领域面临的问题与挑战

    中国经济进入“新常态”，面临着增长速度进入换挡期、结构调整进入阵痛期、前期刺激政策进入消化期。因而社会建设领域遇到的问题也会更多更复杂，维护社会的长治久安，加强和创新社会治理显得十分紧迫和重要。

    （一）社会问题多发频发突发。每年一些地方出现的群体性事件是这一问题的集中体现，迫切要求创新社会治理。这一问题主要集中在人员待遇、土地征用、工资福利、房屋拆迁、涉法涉诉等利益领域内。归纳起来主要有四类：一是反映分配关系的低收入群体和中高收入群体之间的矛盾，二是反映城乡关系的农民与市民之间的矛盾，三是反映劳动关系的雇工与雇主之间的矛盾，四是反映党群干群关系的治理者与被治理者之间的矛盾。这四个方面在本质上是有联系的，共同预示着社会转型期的问题多发、矛盾增加、风险积累。因此，关注社会安全，防范和化解社会风险，创新社会治理，建立新的社会运行秩序，已经成为转型社会的重要议题。换而言之，是社会问题多发频发倒逼社会治理创新。

    （二）不断增强的社会流动，在促进“单位人”向“社会人”“社区人”转变的同时，对社会治理的重心提出了新要求。据有关统计，在城市就业总人口中，过去“单位人”占95%以上，现在这个比例已经降到30%左右。2010-2015年，中国流动人口数量持续保持2亿人以上，大量“单位人”已经向“社会人”转变。社会流动的规模已经越来越大，跨地区的流动已经成为一种常态，社会成员从单位人到社会人、社区人的大转变给社会治理带来了很多新问题新难题，传统社会治理模式和方法受到严重挑战。

    （三）社会阶层结构的深刻变动。市场化取向的改革所催生的市场多元主体，在改变单一的所有制结构的同时，如何协调不同阶层、不同利益群体的诉求，对社会治理提出了新要求。我们认为，当前推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要工作，就是对我国各阶层的利益关系及其发展变化的趋势作深入的调查研究。据此对原有的体制进行改革，尽早制订出新政策、新措施，统筹协调好社会各阶层的利益关系，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的利益分配体制机制。通过全面深化改革，努力协调好社会各阶层之间的利益关系，构建一个人人享有改革“获得感”的社会。

    （四）传统体制的惯性影响。突出地表现为一是观念滞后、“本末”颠倒，社会治理的价值取向错位。有些部门在履行社会治理职能时，其价值取向不是从“公民本位”“社会本位”“权益本位”的理念出发，而是从“官本位”“政府本位”出发，严重影响了政府社会治理职能的发挥。二是注重经济增长，轻视社会发展。以GDP论英雄，导致社会发展与经济发展很不协调，社会发展滞后于经济发展至少十年以上。三是党政不分，政社不分。改革开放前，我们在实践中扭曲了马克思主义国家观，照搬照抄苏联模式，形成了“社会治理国家化”的治理体制，导致了政党、国家和社会一体化的格局，导致党对社会事务的治理太过集中又事无巨细。四是政府职能转变不到位。应当承认，多年来政府改革取得了很大成绩，政府职能有了很大转变，服务意识有了很大增强，服务型政府建设正在继续向前推进，但是需要改革的方面仍然很多。五是社会组织发育不够，发挥作用的空间有待提升。截至2016年一季度，全国有业务主管部门并经过民政部门登记的社会组织有66.48万个，其中社会团体32.9万个，民办非企业单位33.1万个，基金会4841个。社会组织在社会治理和公共服务中初步发挥了重要作用，但从整体上看，发育还不够成熟，主要表现在四个方面：第一，行政色彩浓厚，自主性不高。从我国现有的社会组织看，在社会上较有影响的社会组织，绝大多数是官办、官管，或者是官办程度较高。第二，组成结构不合理，功能发挥有待提高。当前我国社会组织发展很不平衡，互益性组织尤其是互益性经济类组织，如行业协会、商会等发展较快，而公益性社会组织，如基金会、民办非企业单位发展相对较慢。第三，社会组织法律法规体系不健全，目前还没有一部《社会组织法》来规范和保护社会组织的活动。第四，认识不到位，对社会组织功能认识不足。

3.创新社会治理的基本思路和解决办法

    创新社会治理的基本思路应当是：必须着眼于维护最广大人民根本利益，充分发挥多元主体在社会治理中的主导、协同、自治、自律、互律作用，整合社会治理资源，形成多元治理结构；要把德治和法治有机结合起来，让法治在规范社会中起到越来越重要的作用；要让各种有利于社会稳定、和谐社会生长的力量竞相迸发，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序，国家安全和谐。

    为此，要在路径选择和重点把握上解决好三个基本问题。

    （一）社会治理治什么：“两平一调”

    社会治理主要是党委政府和各种社会组织为促进社会系统协调运转，以法律、行政、道德等手段，对社会成员的行为进行规范，对社会公共事务进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。这样做的目的，是满足广大社会成员的社会性需要，解决社会问题，化解社会风险，实现社会的安定有序和充满活力。笔者对十多年来中央有关社会管理、社会治理的文献和学术界的观点作了一个系统的梳理，认为社会治理的内容可以归纳为三个方面，简称“两平一调”，包括：一是社会治理的平台建设，包括建立社会治理新格局新体制，建立和完善社会组织与社区平台。二是平安建设，涵盖社会治安、应急机制、国家安全建设等领域。三是协调好三个关系，即主导与主体、维稳与维权、法治与德治的关系。

    根据大量的调研观察，目前在各地的实际工作中，日常的社会治理主要是两个方面，一是平安建设，二是保底工作。前者主要是政法委、公检法和信访部门在做；后者则主要由民政、社保等部门负责。作为相对独立的社会治理体系，应该有更丰富的内涵，包括前面讲的三个大的方面，具体内容可以随情况的变化增加或减少，但大的框架应当相对固定。

    （二）社会治理谁来治：多元主体治理

    近代以来，国外理论界对治理主体的认识经历了三个阶段。第一阶段是二战后，受凯恩斯主义和福利国家思潮的影响，公共行政理论占据了主流，政府对社会政策等一系列事务大包大揽。第二阶段是20世纪80年代后，以借鉴企业治理经验为特征的新公共治理理论大行其道。美国学者盖布勒和奥斯本在《重塑政府》一书中提出，政府的职能是掌舵，而不是划桨，即许多政府职责可以通过合同外包出去。第三阶段是21世纪初，新公共服务理论兴起，该理论的代表作——登哈特的《新公共服务》一书中提出，政府的职责是服务，而不是掌舵，政府要尽量满足公民个性化的需求，而不是替民做主。以上这些观点对我们理解中国特色社会治理新格局新体制具有启发意义。

    党的十八大报告提出，要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这一表述十分清楚地表明了治理的主体是多元主体，与传统的高度集权的社会治理体制的最大差别是强调社会协同、公众参与和法制建设，这一点的落实将极大地改变国家与社会的关系，向着“小政府、大社会”迈出实质性的步伐。党委要“抓大”，主要是“抬头看路”，做好社会治理的价值理念、战略规划以及制度建设等顶层设计。政府负责，主要是做“服务”，要按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，健全政府职责体系，强化社会治理职能，努力建设服务型政府，提供更多更好的公共服务，满足公民多元化的需求。社会协同，重点是发挥好工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织等的协同作用，形成党委政府与社会力量互联、互补、互动的社会治理和公共服务网络。与政府相比，社会组织具有社会网络和社会资本的天然优势，它可以将触角延伸到老百姓日常生活中，深入了解公民的个体诉求。公众参与，主要是“自治”，没有社会的自治，就不会有社会的善治。要广泛动员组织群众依法理性有序参与社会治理和公共服务，实现自我治理、自我服务、自我教育、自我发展。社会治理是全社会共同参与的治理，一定要调动每个公民的积极性，形成社会治理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。法治保障，主要是讲手段，依法治国是我们的总要求，社会治理作为整个社会系统的一部分，同样需要法治这一根本性的保障手段。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，从强调法治作用的角度，为规范、提升社会治理水平起到了巨大的促进作用。

    （三）社会治理怎么治：确立正确价值导向，多管齐下

    1.创新社会治理理念，重点解决治理为了谁的问题。一要牢固树立以人为本的观念。社会治理说到底是对人的治理和服务，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。二要牢固树立服务优先的观念。邓小平同志曾指出，“领导就是服务”。今天我们创新社会治理理念，尤其要牢记小平同志这句教诲。三要牢固树立法治理念。党的十八大报告提出要加快形成社会治理体制时，特别加上了“法治保障”这一条，说明了社会治理必须要依法治理，既要合情合理，又要合法。

    2.强化政府在社会治理中的主导作用和服务功能，解决过度治理与治理空白的问题。所谓过度治理，就是对同一问题，众多的社会治理主体都要去进行治理、体现自己的权威，结果是多头治理、争利越位、交叉错位，被治理对象越治理越死，而当真正需要解决问题时，各治理主体又职责不清、扯皮推诿、互相内耗，有治理之名而没有治理之实。老百姓常常说“九个大盖帽管着一个破草帽”“九龙治水而水患不已”，讲的就是这个道理。所谓治理空白就是该管的无人管、管不了，出现了盲点。政府要全心全意地提供公共服务，真正向服务型政府转变。

    3.建好社会组织平台，积极培育和发展社会组织，解决社会治理无资源的问题。当前，我国不少社会组织面临着资金短缺的困难，在这方面可采取的措施，一是政府委托经营，即政府变过去所有权与经营权合一为所有权与经营权分离，将国有的福利设施委托给民间经营者。上海浦东一些社会组织的成功运作，实际上就是政府委托经营的样板。二是政府购买服务。“十三五”规划指出：创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。三是政府补贴服务。这方面的思路主要是国家财政直接拨款给社会组织，帮助社会组织实现其功能的有效发挥。

    4.建好社区平台，健全新型社区治理和服务体制，进一步加强和完善基层社会治理和服务体系。党的十八大报告对城乡社区建设提出了新要求，就是要建立以社区党组织领导为核心、居民自治为基础、居民广泛参与、各类社区组织互动合作的新型社区治理体制，切实提高社区治理水平。治理有序、服务完善、文明祥和，是对社区建设的总体要求。站在社区看社区，社区姓社名区，要使社区建设社会化；跳出社区看社区，社区姓区名社，要注意社区建设的整体性，发挥政府的统筹作用，一些社区无法解决的问题必须由政府来协调解决。

    5.广泛动员吸引民众参与。加强和创新社会治理必须广泛动员和组织公民依法理性有序参与社会治理，引导公民认识自己在享有权利的同时所应承担的责任和义务，把权利、责任与义务统一起来。

    加强和创新社会治理，根本的就是要建立以社会为本位、居民需求为导向的服务新理念，要创造活力与稳定之间的新平衡，要构建政府与社会合作共治的新关系。当前的主要任务就是要在创新社会治理体制的新要求下，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。

    （谢志强，作者系中共中央党校教授）