“绿”“富”谋共赢

    【治国理政新思想新实践·新战略带来新气象】

    资源有限，环境无价。如何运用生态补偿这个经济手段实现“绿”“富”共赢，是一个需要不断研究的课题。浙江省率先从“成长阵痛”中惊醒，第一个在省级层面探索建立生态补偿机制，依靠经济手段推动“绿色浙江”建设，交出了美丽中国的浙江答卷。

    一、背景

    2003年是浙江全面启动生态省建设的重要一年。2003年7月，时任省委书记习近平明确提出，要进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造“绿色浙江”。要以最小的资源环境代价谋求经济、社会最大限度的发展，以最小的社会、经济成本保护资源和环境，走上一条科技先导型、资源节约型、生态保护型的经济发展之路。自2007年以来，浙江全省环境质量实现转折性改善，持续保持稳中向好势头，生态环境状况指数位居全国第二位。

    浙江省于21世纪初开始探索生态补偿制度，并于2005年在全国率先出台了省级层面的生态补偿办法，成为我国生态补偿制度建设的“先行者”。目前，浙江省所有市县都已实现了生态环保转移支付，转移支付额度从2006年的2亿元提高到目前的18亿元，至2014年省级财政累计安排104亿元。浙江省提前消灭6500公里“垃圾河”，累计完成黑臭河治理验收4660多公里。2014年，浙江全省145个跨行政区域河流交接断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质断面98个，占67.5%。

    二、做法

    1.从自下而上探索到自上而下推动

    上下互动是浙江省生态补偿机制建设的宝贵经验之一。相对来说，在一个较小的区域实行生态补偿，比大区域更容易操作。基层形式多样的生态补偿探索，夯实了“绿色浙江”建设的基础。

    自2003年以来，浙江各地陆续从源头水生态补偿、异地开发、排污权（注）交易等方面进行了广泛实践。

    在源头水生态补偿方面，台州市实施了黄岩长潭水库库区生态补偿办法。作为台州人民的“大水缸”，长潭水库是台州市区和温黄平原的主要饮用水源，其水质好坏，关系重大。为此，台州市决定设立长潭水库库区生态补偿专项资金，政府每年筹措不少于1800万元的专项资金，主要用于库区内生态建设、污染综合防治、生态补偿等。

    在异地开发上，金华市率先在市区设立金磐扶贫经济技术开发区，作为金华江源头地区磐安县的开发用地，并给予一系列政策扶持。2003年磐安县从开发区获得的财政收入为5300万元，占磐安县财政总收入的22%。绍兴新昌县是另一个比较典型的例子。新昌县属环境敏感区，随着经济的发展，结构性污染日益突出，对曹娥江下游地区造成影响。为此，绍兴市在新昌县之外的绍兴袍江工业区设立新昌医药工业区，市政府给予政策优惠，将工业区内缴纳的增值税和所得税属市级财政分成所得部分的70%给新昌。

    “全市参与排污权有偿使用与交易企业2212家，涉及有偿使用和交易金额约12亿元。”这是嘉兴市2015年12月晒出的排污权交易的“成绩单”。事实上，2002年嘉兴市秀洲区就开始探索排污权有偿使用和交易，制定了相关办法，推行水污染物初始排污指标有偿使用。经过各地7年左右的探索实践后，在财政部和环保部的支持下，浙江省政府陆续出台了排污权有偿使用和交易试点的系列法规和政策性文件，相关部门也出台了一系列配套政策，在全省各地市全面推行。目前，全省排污权有偿使用和交易金额累计突破50亿元，排污权质押贷款145亿元。

    在全面总结基层经验的基础上，浙江省于2005年形成了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》。按照“受益补偿、损害赔偿；统筹协调、共同发展；循序渐进、先易后难；多方并举、合理推进”原则，提出了开展生态补偿的主要途径和措施。对什么样的区域需要给予生态补偿，实行补偿的区域需要设置什么样的生态保护标准，用什么样的方式和措施补偿，补偿通过什么样的渠道，如何加强生态补偿机制实施工作的领导和考核等方面均作了明确安排。

    2.从依赖公共财政到多渠道筹集资金

    实行生态补偿制度以来，浙江省逐步加大省级财政转移支付力度，发挥财政资金在生态补偿中的激励和引导作用。一是增加对森林生态建设的投入，从“九五”时期的每年2000万元增加到2010年的1亿元，生态效益补偿金额从每亩3元提高到8元。二是设立重点生态功能区建设示范试点专项资金，通过建立与出境水质和森林覆盖率挂钩的生态补偿机制、与区域排放总量挂钩的财政奖惩机制、与当地工业税收保基数保增长挂钩的财政转移支付机制，对重点生态功能区进行财力支持。

    德清县提高资源性收费中用于生态补偿的比重，建立了全县生态补偿基金。在县财政预算内安排100万元，再分别从全县水资源费中提取10%、在对河口水库水资源费中新增0.1元/吨、从土地出让金县一级所得部分提取1%、从排污费中提取10%、从农业发展基金中提取5%。把这些生态补偿金纳入县财政专户管理，专门用于该县西部地区环保基础设施建设、生态公益林的补偿和管护、对河口水源的保护以及因保护西部环境而需关闭外迁企业的补偿等。

    生态补偿如果仅仅限于政府行为，会陷入资金筹措渠道窄、总量少的困局。浙江省积极探索多元化筹资机制，通过财政资金的杠杆引导，吸引金融资本和社会资本广泛参与。截至2014年7月，浙江全省收到捐款17亿元。

    一些市县还探索了生态补偿的市场化运作机制。义乌市和东阳市的水权交易是一个典型。随着经济社会的发展和人口的增长，义乌市供水严重不足，制约了城市的进一步发展。东阳市、义乌市同在金华江流域，东阳市水资源比较丰富，有供水的能力。2000年11月，义乌市一次性出资2亿元，向东阳市买断了每年5000万立方米水资源的使用权，成为中国水权交易的第一例。水权交易模式对于优化水资源的配置、促进上游保护水质的积极性和下游对上游的生态补偿都有积极作用。

    3.从省内区内补偿到省际区际补偿

    2006年4月，浙江省政府印发了《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，率先开展省级财政生态环保专项补助试点工作。从2006年开始每年安排2亿元，对钱塘江源头地区10个县（市、区）依据生态公益林、大中型水库、产业结构调整和环保基础设施建设等四大类因素进行考核，由当地根据自身生态环境保护重点安排使用。按照“谁保护，谁受益”“权责利统一”“突出重点，规范管理”和“试点先行，逐步推进”的原则，对钱塘江流域干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头所在的经济欠发达县（市、区）加大财政转移支付力度。

    2008年2月，在总结完善钱塘江源头地区试点工作经验的基础上，浙江省决定对境内八大水系干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头和流域面积较大的市、县（市）实施生态环保财政转移支付政策，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。由省级财政作为省域范围内生态补偿转移支付的主体，解决了生态补偿的责任主体问题，也确保了市县政府的利益和积极性，建立了生态补偿的长效机制。

    浙江还参加了全国首个跨省流域生态补偿机制试点。

    有着“天下第一秀水”之称的千岛湖，不仅是浙江省的饮用水水源，也是长三角区域的战略备用水源。千岛湖一半以上的入湖水量、58％的集雨面积都在安徽境内，水质好坏很大程度上取决于上游新安江的来水质量。新安江跨越了安徽和浙江两省，上下游如何履行好保护和治理的责任，一直困扰着两地政府。

    早在2005年，浙皖两省就开始了建立新安江流域生态补偿机制的商谈。2011年，财政部、环保部牵头组织的全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江启动实施。按照要求，浙皖两省环保部门每月监测一次两省交界处的新安江江段水质，为千岛湖上游水质评价提供基础数据，并按规定程序上报中国环境监测总站。

    新安江流域水环境补偿资金为每年5亿元，其中，中央财政出3亿元，用于补助上游黄山地区水环境治理投入，浙皖两省各出1亿元。以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江对安徽给予补偿；劣于基本标准的，由安徽对浙江给予补偿。自跨省流域生态补偿机制试点以来，新安江流域的水质得到了改善，2011—2013年新安江流域总体水质为优，跨省界断面水质达到地表水环境质量标准Ⅰ—Ⅲ类。

    经过10多年来的探索，生态补偿机制鼓励了生态屏障地区生态保护的积极性，保障了整个区域的生态安全，实现了区域经济、社会、生态的全面协调可持续发展。浙江省通过建立生态补偿机制，促进经济增长方式加快转变，走出了一条经济生态化、生态经济化的“绿”“富”共赢的可持续发展路子。

    三、启示

    生态资源是无价的。但在传统发展模式中，很多人潜意识里把这个“无价”等同于“免费”，把稀缺的生态资源当作零价格使用的“自由物品”，这样自掘根基式的发展必然难以持续。浙江的实践给我们这样几点启示：

    其一，把生态价值纳入经济核算体系，激励生态保护、生态投资的服务供给，能够实现保护生态环境与经济发展方式转变的双赢。如排污权制度改革，不仅以低成本保护了环境，而且促进了“招商引资”向“招商选资”的转化，进而推动了经济发展方式的转变和产业结构的转型升级。

    其二，要注重制度的科学性和可操作性。这不仅包括科学合理的目标设定，还包括科学的生态补偿标准。目标设定上，通过约束机制建设，让企业不敢从事黑色发展；通过激励机制建设，让企业大力从事绿色发展。坚持补偿标准体系化，在以社会、经济、生态分类细化补偿标准的基础上，给地方、企业、个人差异性补偿，用于社会重建、经济发展、生态修复。

    其三，注重更大范围内的协同推进。生态环境无省界。试点证明有效的办法，就要提升到全省乃至全国层面予以推进。要加大制度建设的力度，需要从专项制度的实践转向制度体系的构建。

    点评

    浙江省为了保护生态环境，打造“绿色浙江”，建设生态文明，按照“受益补偿、损害赔偿；统筹协调、共同发展；循序渐进、先易后难；多方并举、合理推进”的原则，以保障水资源安全为重点确定补偿地域范围，提出了生态转移支付、生态建设和污染控制的生态补偿措施，明确了受补偿市县的生态环境保护责任和考核方式，建立了通过财政资金的杠杆引导，吸引金融资本和社会资本广泛参与的多元化筹资机制，为完善国家层面生态补偿制度，有序推进省、市、县层面的生态补偿实践提供了有益借鉴。

    ——中国科学院院士、中国科学院生态环境研究中心主任 江桂斌

    （注：排污权又称排放权，是排放污染物的权利。它是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。）

    （选自党建读物出版社出版的《领航中国》一书）