确立文物保护补偿机制

    【文物修法大家谈⑤】 

    根据现行《文物保护法》的规定，大型基本建设工程实施前应进行考古调查、勘探，所需费用由工程建设单位承担；建设工程实施过程中发现文物应当停止施工、保护现场，立即上报，发现的文物属于国家所有；建设单位还应自行承担对文物进行原址保护、迁移、拆除所需费用。此外，非国有文物所有权人在利用其文物时应遵守“不改变文物原状”原则，负有保养、修缮文物的积极义务，维修方案须经文物行政部门审批后，由有资质的专业机构执行。

    《文物保护法》对有关社会主体在文物保护方面的责任作出明确规定，是要求社会公众共同维护文物所承载之公共利益的体现。然而，这些规定对公众文物保护义务的设置并不均等，要求与文物相关的工程建设单位或文物所有权人为保护文物而负担超出其他公众的额外义务，并自行承担因此而造成的损失，这导致公共利益与私主体正当利益的失衡，也使公众对文物保护和执法工作产生误解，在实践中消极守法，积极抗法，最终影响文物执法效果。

    此次《文物保护法修订草案（送审稿）》对文物保护中公私利益平衡问题有所关注，正视了由于文物保护而使个人和企业利益受损的客观情况。《送审稿》起草说明中明确指出：“文物事业属于公益性文化事业，文物保护服务于公共利益。法律规定一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务，同时，公民、法人和其他组织的合法利益也应当得到尊重。”但此次修法，没有提出因利益受损而给予合理补偿的总体要求，而是选择一个矛盾较为突出的工作领域作了具体规定，即对于工程建设单位因采取文物保护措施所导致的合法利益损失，给予合理补偿。

    上述规定是兼顾实际财政能力和社会需求的结果。然而，《送审稿》相关条款只是从原则上肯定了因文物保护遭受损失的建设单位有获得合理补偿的权利，而对于补偿的方式、程序和标准等，并未做出具有可操作性的规定；此外，对非国有文物所有权人因履行文物保护义务而受到的权利限制和利益损失，并未明确规定予以补偿。

    从国际上看，不少国家和地区已形成一套文物保护补偿的具体机制，相关立法在补偿事由、补偿范围等方面都有明确规定，补偿方式也灵活多样。除对正当权益因文物保护受到的合法侵害和限制外，还对要求所有人承担的特殊义务和特别牺牲进行补偿。对主体因文物保护而遭受的“直接的、物质的和确定的损失”进行合理补偿是基本原则，而美国、台湾等国家和地区采取的发展权（容积率）转移等补偿方式，甚至还涉及期待利益的补偿。补偿金额优先通过协商确定，行政裁决只有在协商不成时才发挥作用。此外，许多地方已突破以金钱补偿为唯一方式的传统行政补偿理念，税收激励和权利转移或置换等方式也得到广泛应用。

    《文物保护法》作为文物保护基本法，必须从原则上确立文物保护的补偿机制。但鉴于我国各地区文物保护工作情况各异，基本立法关于补偿机制的规定不宜过细，应允许各地因地制宜对补偿方式进行探索，尤其注重探索协商型、激励性补偿方式，并与文物的合理利用相结合，如所有权置换、容积率转移，以及通过协商寻求其他社会主体“认保”性参与等；通过税收减免等方式补偿其利益损失，也是一种重要的选择。此外，在补偿过程中还应注重协商方式的运用，通过与受偿主体进行协商，在尊重主体正当权利、考虑主体实际需求的同时，拓展补偿方式，也可优化行政补偿的社会效果。多样化和协商型补偿方式，是缓解传统行政补偿方式所面对的财政压力、提高文物保护工作社会效果的有效途径。

    （作者单位：中国人民大学法学院）