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战略是具有基础性、前瞻性、全局性的制度框架。党的十八届五中全会创造性地提出，实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。科学谋划大国食品安全战略，需要把握几对基本关系。
统筹数量、质量、营养三个目标
粮食数量安全、食品质量安全、食物营养是相互关联的概念，在不同发展阶段各有侧重。为保障粮食安全，我国每年消耗32万吨农药，250万吨农业塑料薄膜和数千万吨化肥，粗放的农业生产模式导致化学污染成为当前食品安全的最大风险。与此同时，不健康的饮食习惯和营养知识缺失从需求末端影响食品安全状况。然而根据现行机构设置，上述三项工作分别由农业、食药监管、卫生部门负责，导致不少政策缺乏互补性和一致性。
要解决政策碎片化问题，必须从整体治理视角统筹数量、质量、营养三个政策目标。粮食安全是基础安全，是治国理政的大事；食品安全是枢纽安全，是对执政能力的重大考验；食物营养是发展安全，是公民健康权的物质基础。针对食品安全这个现阶段主要矛盾，可采取如下措施。一是以国务院食品安全委员会为平台，优化多部门协同决策。关键是跳出安全看安全，跳出监管抓监管，形成内容全面、功能耦合、结构严密的制度体系。二是在继续坚守粮食安全底线的前提下，政策优先级向食品安全倾斜，同时鼓励发达地区引导科学的食品消费行为。三是真正在国家层面将食品安全提升到与粮食安全同等重要的战略地位。
把握创新、绿色、共享三大理念
在创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念中，创新、绿色和共享与食品安全关联密切。
第一，要用制度创新和技术创新提升监管效能。创新监管职能，改变食药监管部门将大量精力用于行政许可的状况，通过简政放权增加事中事后监管的人力物力资源。创新食品安全商业责任保险、第三方检验检测等市场嵌入型监管机制，打造“食品安全产业”。发挥第三方平台、社交媒体等食品新业态优势，实现交易信息网上留痕和产品可追溯，推动产业发展与监管进步相兼容。利用“互联网+”、大数据等新型监管手段建立食品安全立体防控体系，以智慧监管提升监管效能。
第二，将食品安全嵌入生态文明建设。当前我国19.4%的耕地土壤点位重金属或有机污染超标，61.5%的地下水监测点水质为较差或极差，工业化带来的环境污染从源头影响食品安全。作为对策，应建立分类治理机制：农业大省和粮食主产区经济发展水平偏低，要科学评估和尽量减少工业化对农产品质量安全的影响；发达地区尤其是大城市以输入型食品安全风险为主，可探索输出地食品安全生态环境补偿机制；其他地区应协调好三次产业间关系，避免走先污染后治理的老路。
第三，把食品安全作为基本公共服务向全民提供。过去食品安全工作定位通常是“不出事”，通过严肃问责的负向激励防止系统性风险发生。实际上食品安全具有多重属性，既是公共安全的重要内容，又是社会治理创新的重点工作，并最终立足于健康中国建设和共享发展。应科学设置考核指标和问责情形，引导地方政府从被动应对食品安全事件的底线思维，升级为主动增进健康福祉的上限思维。关键是让政府认识到食品安全工作是“会出彩”的事，能够成为新的经济增长点并带来巨大社会效益。
激发市场、政府、社会三类主体
食品安全首先是生产出来的。食品产业是国民经济的重要支柱，2015年我国食品工业总产值已突破11万亿，但产业结构多、小、散。只有强化食品产业基础，才能让优胜劣汰的市场机制起决定作用，促使企业承担食品安全第一责任。一方面以新型城镇化和农业现代化推进农业生产模式集约化、规模化，将农户融入协作式供应链，从源头提升农产品质量安全。另一方面以创新驱动发展战略为契机，探索食品安全监管服务体系，推动以创新、资本为核心要素的供给侧改革，通过优化产业结构和提升产业素质激发企业尚德守法的内生动力，保障加工食品安全。
食品安全也是监管出来的。政府要实施最严格的监管，扮演好食品市场的“警察”角色。中央政府负责食品安全治理基础性制度建设，包括加强食品安全法规、标准和企业生产经营行为规范建设，建立国家食品安全基础信息数据库和信用体系，完善统一权威高效的监管体制。市、县两级政府落实“四有两责”的属地管理责任，实现责任可量化、可操作、可检验。特别是要坚持问题导向，重点加大监督检查和产品抽检力度，遏制食品案件查处量逐年下降的势头。乡镇基层要将食品安全纳入社区网格化管理，改变“牛栏关猫”的状况，防止食品安全在第一线失守。
食品安全更是治理出来的。当前我国常住人口城镇化率55%，恩格尔系数达30.6%，社会快速转型使得食品安全处于风险易发期。食品安全风险的多样性决定了治理主体的多元化。以社会治理精细化为指导，建立企业、社会组织、消费者参与的共治体系，完善信息公开、贡献奖励、科普教育、第三方参与等机制。现阶段要加强食品安全社会共治基础制度建设，包括公开监管信息、推广大众参与式知识科普、建立生产经营者社会信用体系等。
谋划规模、结构、阶段三项要素
首先是合理的监管资源规模。发达国家经验表明，强大的产业与强大的监管相互支撑。当前我国有各类有证食品生产经营主体1100多万家，监管人员编制约12万，其中专业人员占比不足50%。监管资源与产业状况不匹配，区域间基本监管服务能力不均等，带来食品安全风险“洼地”。可学习公安机关做法，根据产业规模、人口分布、地理面积等因素，科学测算各地每万人口食品安全监管人员需求量。同时借鉴教育、卫生等领域经验，尽快建立食品安全财政投入保障机制，促进监管能力长效提升。
其次是科学的体制架构。横向上，根据风险类型不同在全国划分5到7个跨区域监管功能区，并配合“一带一路”战略，在三大经济发展区域设置监管派出机构，协调监管事务和打击地方保护。纵向上，改变“上下一般粗”的监管组织架构，科学划分各级政府监管事权，实施差异化监管，并鼓励地方试点食品安全监管省以下垂直管理体制。进行综合设置市场监管机构改革的地方，要确保食品安全监管工作得到强化。
最后是务实的阶段目标。制定国家食品安全战略路线图和时间表，“一张蓝图干到底”。构建食品安全治理现代化指标体系，从食品产业基础、食品安全监管能力、食品安全水平、人民群众满意度等维度入手，提出各时间节点要实现的工作目标，避免政策随意性。到2020年也就是“十三五”末期，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系；到2035年，食品安全状况达到中等发达国家水平；到2050年，实现食品安全治理现代化，为实现中华民族伟大复兴中国梦奠定基本物质基础。
（胡颖廉，作者单位：国家行政学院）
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